TEPAV’da yayımlanan politika notumda kamu alımları rejiminde ana omurganın zaman içinde nasıl değiştiğini, rekabetin nasıl zayıfladığını, bu dönüşümün bütçe, kurumsal yönetişim ve dış ekonomik ilişkiler bağlamında etkilerini değerlendirmiştim. Detayları orada bulabilirsiniz, burada ise büyük resme bir bakalım.
Bir ülkenin kamu alımları sistemi, ilk bakışta sadece ihale hukukunun dar bir alanı gibi görünebilir. Oysa mesele bundan çok daha büyük: devletin aynı işi daha pahalıya mı yoksa daha ucuza mı aldığı, kamu kaynağını ne kadar verimli kullandığı, yolsuzluk riskini ne kadar sınırlayabildiği ve hatta firmalarının dış pazarlara erişim gücü, önemli ölçüde bu sistemin nasıl tasarlandığına bağlı. Nitekim kamu alımları ve ihalelerindeki yolsuzluk, Uluslararası Şeffaflık Derneği (Transparency.org) tarafından açıklanan “Yolsuzluk Algı Endeksi”nde (Corruption Perception Index — CPI)e endekste yüksek bir ağırlığa sahip.
Nitekim AK Parti Ekonomi İşleri Başkanlığı tarafından kaleme alınan metinde de CPI’nin yüksek olmasının önemine vurgu yapılmış:
Yolsuzluk ile kamu hizmetlerinin kalitesi arasında doğrudan ilişki bulunmaktadır. CPI puanı yükseldikçe temel sağlık hizmetlerine erişim ve hizmet kalitesi artmaktadır.
Bu tabloya bir de Türkiye’nin CPI puanındaki gerileme eklenince, kamu alımları sisteminde neler olduğuna daha yakından bakmak kaçınılmaz hale geliyor.
Şeffaf ve rekabetçi sistem hayalinden “kapı” modeline
2001 krizinden sonra Türkiye kamu alımlarında köklü bir reforma gitti. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun yerini, AB müktesebatı ve UNCITRAL model yasası ile uyumlu 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu aldı; şeffaflık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik ve kamuoyu denetimi yeni sistemin ana ilkeleri olarak tanımlandı.
Daha sonra dijitalleşme geldi. 1 Eylül 2010’da EKAP devreye alındı; ilan, doküman indirme ve teklif verme süreçleri elektronik ortama taşındı. Ekim 2022’den itibaren tüm açık ihaleler ve belirli pazarlık usulü ihaleler için e-ihale zorunlu hale geldi.
Kâğıt üzerinde bakıldığında, bu modern bir kamu alımları rejiminin tarifiydi. Sistemin ana giriş kapısı da açıktı: açık ihale usulü. Buna “ön kapı” diyebiliriz. Çünkü rekabeti, fiyat keşfini ve kamuoyu denetimini en fazla mümkün kılan yöntem buydu.
Ne var ki, 2002’den itibaren hayata geçirilen 100’den fazla mevzuat değişikliğiyle bu mimari büyük ölçüde aşındı.
Bu süreçte, afet veya ani kriz durumlarında hızlı hareket etmeyi mümkün kılan acil durum penceresi (madde: 21/b pazarlık yöntemi) kamu alımlarında “yan kapı” haline getirildi. Böylece “idarece öngörülemeyen olay” ifadesinin geniş yorumlanmasıyla, yıllar sürecek metro ve otoyol gibi büyük altyapı projelerinin bile ilan yapılmadan, sınırlı sayıda firmanın davetle girebildiği yan kapıdan ihale edilmesi usulü yaygınlaştı. Öyle ki pazarlık yöntemiyle, yani yan kapıdan yapılan alımlar, kamu ihale kanunu kapsamında yapılan alımların yüzde 43'ünü aştı.
Dahası, belirli kamu alımlarına istisna getiren 4734 sayılı Kanun’un 3. maddesi zaman içinde oldukça genişletildi. Gelinen noktada TOKİ’nin arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı projeleri, TRT ve Anadolu Ajansı’ndan hizmet alımları ile bazı kamu şirketleri ve Türkiye Varlık Fonu’nu da kapsayan geniş bir alan, 4734 kapsamı dışında kalmış bulunuyor. Başlangıçta neredeyse sıkı sıkıya kapalı olan bu “arka kapı” zaman içinde kamu alımlarının beşte birine yaklaşan bir büyüklüğe ulaştı.
Peki, yeni mimaride parayı harcarken kazanıyor muyuz?
Eskiler “parayı harcarken kazanırsın” diye öğüt verirlerdi. Kamu alımlarında bu öğütün gerçekleşip gerçekleşmediğini değerlendirmek için kullanılan bir oran var: “sözleşme bedeli/yaklaşık maliyet oranı”, yani SB/YM.
Mantık basit. İdare ihaleye çıkmadan önce bir yaklaşık maliyet belirliyor. İhale sonunda imzalanan sözleşme bedeli bu tahmine ne kadar yakınsa, kamunun o kadar az fiyat avantajı elde ettiği düşünülebilir. Oran 100’e yaklaştığında devletin neredeyse “etiket fiyatına” alım yaptığı anlaşılır; oran düştükçe rekabetten doğan tasarruf alanı genişler.
Kamu alımlarında ön kapı kullanımının, yani açık ihalenin, payı gerilerken son yıllarda SB/YM oranının da artış göstermiş olması dikkat çekici.
SB/YM oranı özellikle pazarlık yönteminde genel olarak yüksek seyrederken, 2023 yılında da zirve yapmış. Bu bağlamda, son on yılda kamu alımlarında sağlanan tasarrufun belirgin biçimde düştüğü görülüyor.
2016’daki referans oranının tüm dönem için geçerli olduğu varsayımıyla yapılan ye detayları TEPAV notunda yer alan senaryo çalışması, son üç yılda 13,1 milyar ABD doları ilave tasarruf potansiyeli olduğunu gösteriyor. Bu da kamu alımlarında şeffaflık ve rekabetin güçlendirilmesinin yalnızca bir “iyi yönetişim” meselesi değil, aynı zamanda maliye politikasında önemli bir tasarruf yöntemi olduğunu hatırlatıyor.
Sorun sadece usul değil, risk yönetimi
Türkiye’de kamu ihaleleri tartışılırken dikkat genellikle iki noktada toplanıyor: hangi ihale usulü kullanıldı ve ihale kime gitti? Bunlar elbette önemli. Ama asıl mesele çoğu zaman biraz daha derinde yatıyor: riskli ihaleleri daha ihale sonuçlanmadan, hatta bazı durumlarda daha ihale açılmadan görebiliyor muyuz?
Dünyada eğilim, klasik denetim anlayışından veri odaklı risk yönetimine geçmek yönünde. IMF’nin Yolsuzluk Risk Endeksi, Fazekas’ın makine öğrenmesi tabanlı kartel tespit modelleri ve OECD’nin bütüncül risk yönetimi yaklaşımı, kamu alımlarında “kırmızı bayraklar” üzerinden çalışan daha nesnel araçlar öneriyor.
Bu araçların mantığı basit:
- Tek teklifli ihaleler,
- açık olmayan usullerin aşırı kullanımı,
- ilanın yayımlanmaması,
- çok kısa teklif süreleri,
- olağandışı karar süreleri,
- harcamanın belirli firmalarda yoğunlaşması
gibi örüntüler tekrarlandıkça risk artıyor. Bu tür göstergeler tek başına yolsuzluğu ispat etmez elbette, ama riskin yoğunlaştığı alanları işaret eder.
Türkiye açısından güzel haber şu: bu tür bir dönüşüm için gerekli dijital altyapının önemli bir kısmı zaten mevcut. EKAP teknik kapasite bakımından ileri düzeyde bir sistem, ama teknik dijitalleşme henüz tam anlamıyla analitik şeffaflığa dönüşmüş değil. Dolayısıyla EKAP’ın kırmızı bayrak üreten, sözleşme sonrası performansı izleyen ve yoğunlaşmayı görünür kılan bir sistem haline gelmesi gerekiyor.
Bu sırada komşuda neler oluyor?
Kamu alımları rejimindeki bozulmayı yalnızca iç verimlilik, bütçe kalitesi ya da yolsuzluk riski meselesi olarak ele almak, meselenin önemli bir boyutunu gözden kaçırmamıza neden olacaktır. Zira, AB tarafında da kamu alımları rejimi değişiyor. Avrupa Komisyonu, kamu alımlarını Temiz Sanayi Anlaşması ve Tek Pazar Stratejisi ekseninde yeniden yapılandırırken, karşılıklılık ilkesini daha belirgin hale getiriyor.
Burada kilit nokta şu: Türkiye Gümrük Birliği’ne taraf olsa da, kamu alımları bu çerçevenin dışında. Ayrıca, Türkiye DTÖ Kamu Alımları Anlaşması’na da taraf değil. Bu bağlamda, mevcut “%15 yerli fiyat avantajı” ve off-set uygulamaları AB nezdinde “asimetrik pazar erişimi” argümanını güçlendirebilir.
Kamu alımları rejimindeki bugünkü yapı, yalnızca kamunun içeride daha pahalı alım yapmasına yol açan bir mesele olmanın ötesinde. Başta inşaat ve mühendislik hizmetleri, otomotiv tedarik zinciri, çelik-çimento-alüminyum ihracatı ve yenilenebilir enerji ekipmanları gibi alanlarda faaliyet gösteren Türk firmaları için, 2029 sonrasında AB kamu alımları pazarında yeni dışlanma riskleri ortaya çıkabilir. Bunun için şimdiden ön almak gerekiyor.
Özetle, rekabet gücünü artırmak için diğer ülkeler kamu alımlarında yeni düzenlemeler yaparken Türkiye’nin içeride daha kapalı ve ayrımcı bir kamu alımları düzenine kayması dışarıda da “eşit erişim talep eden taraf” olma gücünü zayıflatıyor. Günümüzde, kamu alımları politikası artık sadece maliye politikası değil; giderek daha çok sanayi politikası, ticaret politikası ve pazar erişimi politikasının da bir unsuru haline geliyor.
Bazen zor tercihler zorunlu olabilir
Gelinen aşamada sistemin sürdürülebilir olmadığı ve reform adımlarının hızlıca atılması gerektiği görülüyor. Türkiye’nin kamu alımlarında daha sağlıklı bir zemine dönebilmesi için en az dört başlık öne çıkıyor:
- Açık ihale yeniden asıl yöntem olmalı; pazarlık usulü gerçekten istisna haline gelmeli.
- Muafiyetler ve özel rejimler daraltılmalı; kamu kaynağı kullanan alanlar mümkün olduğunca tek, şeffaf ve denetlenebilir bir çerçevede toplanmalı.
- EKAP sadece elektronik işlem platformu değil, açık veri ve risk analitiği üreten bir altyapıya dönüşmeli.
- AB ile uyum ve karşılıklılık stratejisi, “yerli üretim” hedefiyle çatışmadan, ama ihracatçı sektörlerin pazar erişimini de gözeterek yeniden düşünülmeli.
Aslında mesele bu kadar basit ve bu kadar da zor. Basit, çünkü yön belli. Zor, çünkü bu reformlar teknik olduğu kadar siyasi ve kurumsal tercihler de gerektiriyor.
