Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi: Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin etkisizleştirilmesi
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin yürürlüğe girmesiyle birlikte TBMM’nin sahip olduğu yetkilerin bir kısmı ilga edilmiş, önemli bir kısmı ise etkisiz kılınmıştır. Anayasamızın 98’inci maddesinin ilk metninde yer alan milletvekillerinin sözlü soru yetkisi ilga edilmiştir. Oysa bu yetki aracılığıyla milletvekilleri, hükümet aktörlerine (Başbakan ve bakanlara) cevabı Meclis huzurunda sözlü olarak verilmek üzere soru yöneltebilmekteydi.
11 Aralık’tan bu yana Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu 2024 yılı Bütçe Kanun Teklifi ile 2022 yılının Kesin Hesap Kanunu görüşmelerini kesintisiz olarak sürdürmekte. Anayasa ve Meclis İçtüzüğü hükümleri gereğince gündemde yer alan bakanlık bütçesi görüşülmekteyken, ilgili bakan ve bürokratlar Genel Kurul Salonu’nda hazır bulunmakta.
17 Aralık Pazar günü Meclis’in gündeminde, Millî Eğitim Bakanlığı bütçesinin görüşmeleri yer almaktaydı. Siyasi parti gruplarının söz haklarını takiben usul gereği Millî Eğitim Bakanı kürsüye gelerek bakanlık bütçesi hakkında milletvekillerine bilgi verdi. Ancak bakanın konuşmalarının bir kısmı, Meclis’te ve kamuoyunda ciddi tartışmalara yol açtı. Sayın Bakan’ın tartışmalara yol açan sözlerini, aşağıda, sataşmaları çıkarmak suretiyle tutanaklardan aynen aktarıyorum:
“Bakın, Millî Eğitim Bakanlığı’nın şu anda, 2023 yılı itibarıyla geçerli 2.709 tane protokolümüz var. (…) Bunlardan 1.167 tanesi resmî kurumlarla, 550 tanesi STK’lerle, 986 tanesi (…) TEMA’dan Kızılay’a, bir sürü STK… Bunların içerisinde sizin ‘tarikat, cemaat’ dediğiniz (…) bizim ‘STK’ dediğimiz yapılarla toplasanız 10 tane protokolümüz vardır.”[1]
Bu yazıda, evvelce Millî Eğitim Bakanlığı’na verdiğim benzer içerikteki soru önergesiyle bakanlığın verdiği cevabı okuyucularımla paylaşarak, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin TBMM’nin hükümet üzerindeki yetkilerini ne ölçüde aşındırdığını somut bir örnekle açıklamaya çalışacağım.
5 Ekim 2023’te Millî Eğitim Bakanı Sayın Yusuf Tekin’e Millî Eğitim Bakanlığı ile cemaatler arasında bir bağ olup olmadığını görebilmek amacıyla yönelttiğim sorulara zamanında cevap verilmemiş; tarafıma gönderilen cevabî metinde, sorularıma karşılık gelmeyen geçiştirici ifadelerle yetinilmiştir.
CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÜMET SİSTEMİ VE TBMM’NİN ORTADAN KALDIRILAN YETKİLERİ
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, evvelce Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’ndan oluşan düalist yürütme yapısını sona erdirerek, yürütme alanındaki tüm yetkileri cumhurbaşkanına tanımış; böylece monist yürütme modeline geçişi sağlamıştır. Ne var ki TBMM’nin 21.01.2017’de kabul ettiği, tüm hükümleri 9 Temmuz 2018’de yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin anayasa düzenimizde yarattığı köklü değişiklikler bundan ibaret değildir.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin yürürlüğe girmesiyle birlikte TBMM’nin sahip olduğu yetkilerin bir kısmı ilga edilmiş, önemli bir kısmı ise etkisiz kılınmıştır.[2] Anayasamızın 98’inci maddesinin ilk metninde yer alan milletvekillerinin sözlü soru yetkisi ilga edilmiştir. Oysa bu yetki aracılığıyla milletvekilleri, hükümet aktörlerine (Başbakan ve bakanlara) cevabı Meclis huzurunda sözlü olarak verilmek üzere soru yöneltebilmekteydi. Böylece Başbakan veya bakan, sorunun cevabını Genel Kurul’da tüm milletvekillerinin huzurunda sözlü olarak vermekte; soru sahibi milletvekiliyle ilgili hükümet aktörü arasında karşılıklı bir diyalog cereyan edebilmekteydi. Bu yöntem aracılığıyla milletvekilleri ve kamuoyu, izlenen hükümet politikaları hakkında bilgi edinme imkânını bulabilmekteydi.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişi sağlayan Anayasa değişikliği çerçevesinde sözlü soru ilga edildi. Sadece yazılı soru yöntemi muhafaza edildi. Anayasamızın 98’inci maddesine göre, “Yazılı soru, yazılı olarak en geç on beş gün içinde cevaplanmak üzere milletvekillerinin, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı olarak soru sormalarından ibarettir.” Meclis İçtüzüğü’nün 96’ncı maddesine göre ise, “Yazılı soru, kısa, gerekçesiz ve kişisel görüş ileri sürülmeksizin; kişilik ve özel yaşama ilişkin konuları içermeyen bir önerge ile yazılı olarak cevaplanmak üzere milletvekillerinin, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı olarak soru sormalarından ibarettir.”
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişten sonra yazılı soru mekanizmasının nasıl işlediği incelendiğinde, genellikle soru yöneltilen cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakanların sorulara Anayasa’da belirtildiği gibi on beş gün içinde cevap vermedikleri görülmektedir. Daha önemlisi, soru yöneltilen hükümet aktörleri soru sahibi milletvekillerine gönderdikleri cevap metninde aslında sorulara cevap vermemekte, sorulara cevap teşkil etmeyen ifadeleri tercih edebilmektedir.
Nitekim 5 Ekim 2023’te Millî Eğitim Bakanı Sayın Yusuf Tekin’e Millî Eğitim Bakanlığı ile cemaatler arasında bir bağ olup olmadığını görebilmek amacıyla yönelttiğim sorulara zamanında cevap verilmemiş; tarafıma gönderilen cevabî metinde, sorularıma karşılık gelmeyen geçiştirici ifadelerle yetinilmiştir. Konuyu kamuoyunun daha yakından görebilmesi için Sayın Bakana ilettiğim sorularla tarafıma gelen cevabı aynen paylaşıyorum:
“Sayın Bakan, Adalet ve Kalkınma Partisi Ankara Milletvekili Sayın Leyla ŞAHİN USTA, 4 Ekim 2023’te TBMM kürsüsünde yaptığı konuşmada, taşıma kapsamında olmayan okullardaki öğrencilere okul müdürlerinin sosyal yardımlaşma vakıflarıyla birlikte yaptıkları tespitlerle yemek yardımı yapıldığını beyan etmiştir. Sayın Leyla ŞAHİN USTA’nın konuya ilişkin sözleri aynen şöyledir:
‘Okullarımızda özellikle taşıma uygulaması kapsamında olan öğrencilerin hepsine öğlen yemekleri verilmekte. Taşıma kapsamında olmayan öğrencilerin de okul müdürlerinin sosyal yardımlaşma vakıflarıyla birlikte yaptıkları tespitlerle, talepleri durumunda öğrencilerin yine ücretsiz olarak taşıma kapsamında olan öğrenciler gibi yemek yemeleri de sağlanmaktadır.
Bu konuyla ilgili ihaleler de tamamlanmış ve yemeklerin ücretleri de ödenerek yemek hizmeti başlatılmıştır okullarımıza. Bu bilgiyi paylaşmak istedim.’[3]
- Anayasamız 2’nci maddesinde Cumhuriyet’in nitelikleri arasında sosyal devlet ilkesine yer vermiş; Eğitim ve Öğrenim Hakkı ve Ödevini düzenleyen 42’nci maddenin 8’inci fıkrasında ise şu hükmü düzenlemiştir: “Devlet, maddi imkanlardan yoksun başarılı öğrencilerin, öğrenimlerini sürdürebilmeleri amacı ile burslar ve başka yollarla gerekli yardımları yapar.” Anayasa’nın bu emredici hükmü karşısında devletçe yerine getirilmesi gereken bir yükümlülüğün okul müdürlerinin inisiyatifiyle sosyal yardımlaşma vakıflarına devredilmesi, sizce Anayasaya aykırı değil midir? Eğer bu Anayasa’ya aykırılık iddiasını kabul ediyorsanız, sorunun çözümü için ne tür bir yöntem izleyeceksiniz?
- Sayın Leyla ŞAHİN USTA’nın Meclis kürsüsündeki açıklamalarına konu olan ortaöğretim kurumlarıyla sosyal yardımlaşma vakıfları hangileridir?
- Bahse konu olan okul müdürleri sosyal yardımlaşma vakıflarıyla işbirliği halinde yürüttükleri bu çalışmalarda kullandıkları yetkiyi hangi kanunî düzenlemeden almışlardır?
- Eğer okul müdürlerine açıkça bu tür bir görev ve yetki sunan mevzuat hükmü yoksa, söz konusu okul müdürleri bir hukuk ihlâli sergilemektedir. Çünkü Anayasamızın 128’inci maddesinin 2’nci fıkrası şu hükme yer vermektedir: ‘Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.’
- Yukarıda aktardığım bu açık Anayasa kuralı karşısında, okul müdürlerinin kanunî bir dayanak olmaksızın, kendi inisiyatifleriyle sosyal yardımlaşma vakıflarıyla işbirliği yaparak sorunlara çözüm üretmeleri, idarenin kanunu izleyen, kanundan kaynaklanan türevsel bir fonksiyon olduğu kuralıyla bağdaşmamaktadır. Bu okul müdürlerinin tespit edilmesi halinde haklarında yürüteceğiniz politikalar neler olacaktır?”
On beş gün içinde değil, otuz dokuz gün sonra tarafıma iletilen cevabî metin ise şöyledir:
“Öğrenci Taşıma Uygulaması kapsamında yürütülen taşıma ve yemek hizmeti Resmi Gazete’de yayımlanan 29116 sayılı ve 11.09.2014 tarihli Millî Eğitim Bakanlığı Taşıma Yoluyla Eğitime Erişim Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yürütülmektedir.
Bu kapsamda; Millî Eğitim Bakanlığı Taşıma Yoluyla Eğitime Erişim Yönetmeliğinde Yemek hizmetleri başlıklı 20’nci maddesi ‘(4) Taşıma uygulaması kapsamı dışındaki öğrencilere yemek hizmeti verilmez. Ancak, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları verileri de dikkate alınarak okul müdürlüğü tarafından tespit edilen ve taşıma uygulaması kapsamında olmayan öğrencilere öğle yemeği verilebilir.’ hükmü doğrultusunda uygulamalar yapılmaktadır.”
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişe yol açan anayasa değişikliği, devlet organları ve kurumları arasında demokrasinin gereği olan uyumlu bir işbirliğini gereksiz görmüş; bu nedenle tüm yetkileri bir merkezde, yürütmenin elinde toplamıştır
Görüldüğü gibi Sayın Bakan, sorularımın hiçbirine cevap vermemiştir. Verdiği cevap, uygulamanın dayanağını oluşturan yönetmelik hükmünden ibarettir. Oysa sorularımda açıkça belirttiğim gibi, Anayasamızın 128’inci maddesinin 2’nci fıkrası gereğince Anayasa düzenimize hâkim olan ilkelerden biri, idarenin kanuniliğidir. Bu ilke gereğince, kamu görevlileri kanunun kendilerine sunmadığı herhangi bir yetkiyi kullanamaz; kanundan kaynaklanmayan bir fonksiyonu görev adı altında ifa edemezler.
Yukarıda aktardığım soru ve cevap metninden anlaşılacağı gibi, TBMM üyelerinin hükümeti denetlemek amacıyla başvuracakları yazılı soru yöntemi, uygulamada işletilememektedir. Hükümet aktörlerinin tutumu nedeniyle bu yöntem tamamen etkisini kaybetmiştir. Benzer şekilde Anayasamızın 98’inci maddesinin içerdiği, ayrıntıları Meclis İçtüzüğü’nün 104’üncü maddesinde düzenlenen meclis araştırması yöntemi de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistem’ine geçişle birlikte etkisini tamamen kaybetmiştir. 28. dönem yasama faaliyetlerinin başladığı Haziran 2023’ten bu yana TBMM’de grubu olan partilerin verdikleri araştırma önergeleri, ülkemizin en hayatî sorunlarını içerdikleri halde bu önergeler, Cumhur Bloku’nun izlediği ortak tutumla reddedilmektedir. Önergelerin konusunun ne ölçüde hayatî olduğu, iktidar bloku tarafından dikkate alınmayan bir husustur. Böylece TBMM üyelerinin araştırma önergeleri yoluyla hükümet politikalarını denetlemeleri, bu yolla ülkenin kangrenleşen sorunlarının çözümüne katkıda bulunmaları engellenmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişle birlikte meclis soruşturması mekanizmasının harekete geçirilme olanağı da kalmamıştır. Çünkü bu mekanizmayı düzenleyen Anayasa’nın 105’inci maddesiyle, 106’ncı maddesinin 5, 6, 7, 8 ve 9’uncu fıkraları, elde edilmesi imkânsız karar nisaplarına yer vermiştir.
Nihayet şu günlerde TBMM’nin gündeminde olan Bütçe Kanunu’nun kabulü sürecinde ortaya çıkan değişikliklere de değinmek gerekir. Bir hükümet sisteminin türü ne olursa olsun, Bütçe Kanun Teklifi’ni hazırlamak hükümetin, yani yürütmenin; bu teklifi görüşmek ve kabul etmek, yasamanın yetkisi dâhilindedir. Bu nedenle yasama organının kabul etmediği bir bütçenin yürürlüğe girme ihtimali yoktur. Bunun doğal sonucu olarak hükümetler, Bütçe Kanun Teklifi’ni yasama organıyla uzlaşacak biçimde hazırlamaya özen göstermelidir. Aksi halde Bütçe Kanunu’nun yürürlüğe girmemesiyle birlikte hükümet etmek imkânsızlaşacaktır.
Ne var ki Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişe yol açan anayasa değişikliği, devlet organları ve kurumları arasında demokrasinin gereği olan uyumlu bir işbirliğini gereksiz görmüş; bu nedenle tüm yetkileri bir merkezde, yürütmenin elinde toplamıştır. Böylece bu değişiklik çerçevesinde kaleme alınan yeni 161’inci madde, Meclis’in Bütçe Kanunu’nu kabul yetkisini uygulamada ortadan kaldırmıştır. Maddenin ilgili bölümü şöyledir: “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.”
Bu açıklamalar, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin devlet hayatında yol açtığı hasarın sadece bir bölümünü ortaya koymaktadır. Ne var ki bu yazıya konu oluşturan hasar dahi Türkiye’de demokrasinin gereği olan temel mekanizmaların ne ölçüde işletilemez hale getirildiğini göstermektedir.
Serap Yazıcı Özbudun, Prof. Dr., 28. Dönem Antalya Milletvekili
[1] https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak/23971
[2] Ayrıntılar için bakınız, Serap Yazıcı, “Türkiye’nin Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Tecrübesi”, Ankara Enstitüsü ve Center for Applied Turkey Studies, Haziran 2022, s. 23, https://www.ankaraenstitusu.org/wp-content/uploads/2022/06/serap-yazici-turkiyenin-baskanlik-sistemi-tecrubesi.pdf
[3] https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/SonTutanak
- “Yeni Anayasa” tartışmaları - 30 Nisan 2024
- Muhalefet şerhi - 2 Mart 2024
- Bir anayasasızlaştırma yöntemi: Torba Kanun - 28 Ocak 2024