2024 başında AB ile ilişkilerde neredeyiz?

İlişkilerde üyelik süreci üzerinden bir canlanma beklenmiyor. Türkiye’nin AB reformlarına geri dönmesi ve demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü alanlarında kaybedilen zeminin geri kazanılmasına yönelik adımlar atılması ilişkilerin geleceği açısından en ideal tabloyu oluşturur. Ancak tabi ki “tango için iki kişi gerekir”.

Avrupa bütünleşmesini 9 Mayıs 1950’deki Schuman Bildirgesi ile başlatırsak, 2024 başı itibarıyla “giderek yakınlaşan bir birlik” olarak tanımlanan bu sürecin 74’üncü yılına girdiğini görüyoruz. İnsanlık tarihi açısından değerlendirildiğinde bir göz açıp kapama anı kadar kısa olsa da, 20’inci ve 21inci yüzyıl tarihleri açısından oldukça değerli bir deneyim oluşturuyor. Bu deneyim hâlâ sürüyor ve krizler ve yeni aşamalarla her geçen yıl değişiyor ve yeniliklere uyum sağlıyor. AB sürecinin en önemli dinamiklerinden biri de derinleşme ve genişleme ikilemi. Bu ikilem AB’nin gideceği yön hakkında temel kararlar verilmesini gerektiriyor.

Bir yandan politika ve yasama süreçlerinin yeni alanları kapsayacak ve ulusüstü karar alma süreçlerine evrilecek şekilde derinleşmesi, öte yandan ise AB’nin sınırlarının yeni ülkeleri içine alarak genişlemesi. Bu iki hedef AB’nin güncel ve dinamik kalmasını sağlarken bir yandan da kurumsal bütünlük ve uyum üzerinde bazı baskılar oluşturuyor. Çünkü daha genişleyen bir Birlik eğer eş zamanlı olarak ulusüstü özelliklerini de geliştiremez ve tüm politikalara yaygınlaştırılmazsa o zaman etkinliğini kaybedebilir. AB’nin bu temel ikilemine çözüm olarak önerilen farklılaştırılmış bütünleşme gibi yöntemler ise farklı hızlarda ilerleyen veya farklı politika süreçleri içeren eş merkezli daireler gibi modelleri içeriyor. Ancak bu farklı hızlar veya daireler arasına daimî sınırlar çekmek ise yeni fay hatları ve ayrışmalar yaratacağı için tavsiye edilmiyor.

Türkiye’nin bu karmaşık denklem içindeki konumunu değerlendirdiğimizde ise kendine özgü çelişki ve sorunlar içeren özelliklere sahip bir ilişki biçimi görüyoruz. Türkiye’nin AB ile ilişkisi bu farklı nitelendirmeleri barındırıyor: AB’nin en eski ortağı ve aday ülkesi (Türkiye dışındaki aday ülkeler: Arnavutluk, Bosna Hersek, Gürcistan, Karadağ, Kuzey Makedonya, Moldova, Sırbistan, Ukrayna), AB’nin gümrük birliği içinde olduğu üç ülkeden biri (diğerleri Andorra, San Marino), AB ile katılım müzakereleri süreci en uzun sürmüş ve tamamlanamamış tek ülke (19 yıl), vatandaşlarının Schengen alanına kısa süreli seyahatlerde vize sorunluluğu olan tek aday ülke, AB’nin üyeliğe kabul ettiği bir ülkeyi resmen tanımayan tek aday ülke, AB içinde bazı siyasi grup ve liderlerin Avrupalı kimliğini en fazla sorguladığı aday ülke… Bu listeyi uzatmak mümkün.

Türkiye’nin Avrupa Ekonomik Topluluğu ile 1963 yılında imzaladığı Ankara Anlaşması ortaklık ilişkisinin temel çerçevesini belirliyor. Bu ortaklık ilişkisinin öngördüğü gümrük birliği yirmi sekiz yıldır yürürlükte olup, Türkiye’nin ihracatının % 41’inin yönlendiği AB ile ticari ve ekonomik ilişkilerimizin temelini oluşturuyor. Adaylık süreci ise hâlâ devam etmekte olsa da, temel hedef olan üyelik hâlâ çok uzakta. Özellikle Ukrayna Savaşı sonrasında canlanan AB’nin genişleme sürecinde Türkiye’nin adı yok. Bunun sebepleri arasında Türkiye’nin AB üyelik hedefine yönelik gerçekleştirdiği reformların durması ve tersine dönmesi, yaşanan ekonomik ve siyasal sorunlar, Kıbrıs meselesinin etkisi ve dış politikada AB ile tezat konumların yanı sıra, AB’nin Türkiye’ye yönelik üyeliğe alma iradesindeki geriye gidişin de önemli etkisi bulunuyor.

Katılım müzakerelerinin başlamasının ardından özellikle dönemin Fransa Cumhurbaşkanı Sarkozy’nin Türkiye’nin Avrupalılığını tartışmaya açması ve Almanya Başbakanı Merkel’in de imtiyazlı ortaklık fikrini desteklemesi üyeliğin gerçekleşmesi açısından soru işaretlerine neden olmuştu. AB sürecindeki sorunlar ve iktidarın Batı karşıtı yaklaşımı ilişkilerde uzaklaşmayı da doğurdu. Bunun yanısıra küresel olarak ABD hegemonyasının gerilemesi, neoliberal düzenin sarsılması ve özellikle Rusya ve Çin gibi otoriter güçlerin de etkisiyle yaşanan demokratik gerilemenin Türkiye’yi de etkisi altına alması ve AB’de yarattığı endişe ilişkileri daha da zorlaştıran etkenler oluşturdu. Tüm bunların sonucunda ise, Türkiye yeniden şekillenen AB sınırlarının dışında kalırken, Rusya’nın işgaline uğrayan ve Avrupalı kimliği otoriter ve saldırgan güç Rusya karşısında bir kez daha teyit edilen Ukrayna ile müzakerelerin başlatılması kararı alındı.

Geldiğimiz bu dönüm noktasında ilişkilerde neredeyiz, nereye gidiyoruz ve neler olabilir gibi sorular aklımızı kurcalıyor. Bu soruların cevaplarını araştırırken, Türkiye-AB ilişkilerinin kendine özgü yapısı ve geçmişinin yanında, AB’nin içinde olduğu değişimleri ve küresel sistemdeki dönüşümleri de dikkate almak gerekiyor. İlişkileri belirleyen olumsuz koşulların varlığına odaklanarak, yapıcı bir yaklaşımı terk edebilir ve olumlu etkisi olabilecek adımları atma fırsatlarını kaçırabiliriz. Nitekim bugüne kadar ilişkilerde olumsuza odaklanarak ilerleme ve gelişme fırsatını da kaçırdık. Gerek AB, gerekse Türkiye’de siyasi otoritenin ilişkilerini rotasını üyelik dışındaki alternatiflere yöneltmek için olumsuza odaklanıp olumlu yönde etkileşimden kaçındığını da söyleyebiliriz. Bunda tabidir ki tarihsel ve kültürel ön kabullerin ve Türkiye’de Batı karşıtı, AB’de ise Türkiye karşıtı ideolojik yaklaşımların etkisi bulunuyor.

Şimdi bu karmaşık genel çerçeveden yola çıkarak ilişkilerin röntgenini çekelim ve geleceğe yönelik seçenekleri masaya yatıralım.

İlişkileri belirleyen olumsuz koşulların varlığına odaklanarak, yapıcı bir yaklaşımı terk edebilir ve olumlu etkisi olabilecek adımları atma fırsatlarını kaçırabiliriz. Nitekim bugüne kadar ilişkilerde olumsuza odaklanarak ilerleme ve gelişme fırsatını da kaçırdık.

TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNDE MEVCUT BAŞLIKLAR VE OLASILIKLAR

Türkiye’nin AB katılım sürecindeki durağanlık ilişkilerde bir aşınma ve gerilemeye yol açarken, ilişkileri canlandırabilmek için bazı alternatif süreçler gündeme geldi. Bunların başında Türkiye-AB Gümrük Birliğinin güncellenmesi yer alıyor. Güncelleme süreci için resmi müzakerelerin başlatılmasına yönelik çalışmalar 2015 ve 2016’da yapılmış ve konu üzerinde mutabakat sağlanmıştı. Ancak öncelikle Avusturya ve Almanya gibi bazı AB üyesi devletler hukukun üstünlüğü ve yargı bağımsızlığı konularındaki eksiklikler gerekçesiyle, müzakerelerin başlatılmasını engellemişti. Daha sonra ise 2018’de AB Konseyi bu konuda müzakerelerin başlatılmayacağını açıklamıştı. Konu 2021’de tekrar gündeme gelmiş ve AB pozitif gündem adı altında ticaretin desteklenmesi, karşılıklı ticaretteki engellerin kaldırılması ve gümrük birliğinin modernizasyonu konularını tekrar gündemine almıştı. Ancak gümrük birliğine ilişkin olarak Güney Kıbrıs engeli ve ticaretteki gümrük birliğine aykırı bazı uygulamalar nedeniyle müzakere süreci bir türlü başlatılamadı.

Son olarak Türkiye-AB siyasi, ekonomik ve ticari ilişkilerinin durumu adı altındaki raporda AB Dış ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Borrell ve Avrupa Komisyonu’nun Komşuluk ve Genişleme Politikasından sorumlu üyesi Varhelyi ilişkileri canlandırmanın bir yöntemi olarak gümrük birliğinin modernizasyonunu tavsiye etti. 14-15 Aralık 2023’te toplanan AB Zirvesinde raporun sunduğu öneriler görüşülmedi ve ilerideki bir AB Konsey toplantısına ertelendi. Eğer Kıbrıs engeli aşılabilirse ve Rusya’ya yönelik olarak özellikle savaşta kullanılabilecek ürünlerin ticareti konusunda uzlaşıya varılabilirse o zaman 2024 içinde gümrük birliği konusunda bir ilerleme görülebilir.

Yılın ikinci yarısında AB Bakanlar Konseyi Başkanlığını Macaristan devralacak. Türkiye ile sıcak ilişkileri olan Macaristan Başbakanı Orban bu dönemde Türkiye ile gümrük birliği güncellenme/modernizasyon sürecini başlatarak bir ivme kazandırmak isteyebilir. Ancak tabi bunun mümkün olup olmayacağı yine Türkiye ile en yakın ticari ve ekonomik ilişkilere sahip olan Almanya gibi veya Yunanistan ve Güney Kıbrıs gibi veto hakkını kullanmaya meyilli olan diğer üye devletlerin onayına bağlı olacak. Eğer gümrük birliği müzakereleri başlatılabilirse, hâlen sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünlerini kapsayan gümrük birliği ilişkisindeki sorunların giderilmesi, dijital ve yeşil dönüşüm süreçleri ile uyumun sağlanması, hizmet ticaretinin karşılıklı liberalizasyonu, kamu alımları piyasalarının açılması ve tarım ürünlerinde ticari tavizlerin ilerletilmesi söz konusu olabilecek.

Eğer Kıbrıs engeli aşılabilirse ve Rusya’ya yönelik olarak özellikle savaşta kullanılabilecek ürünlerin ticareti konusunda uzlaşıya varılabilirse o zaman 2024 içinde gümrük birliği konusunda bir ilerleme görülebilir.

2019’da AB Türkiye’ye yönelik bazı yaptırım ve kısıtlayıcı önlem kararları almıştı. Kıbrıs açıklarında ve Ege’de sondaj faaliyetlerine tepki olarak alınan bu kararlar ile siyasi, ekonomik, enerji ve ulaştırma gibi alanlarda yüksek düzeyli diyaloglar dondurulmuş ve Türkiye-AB Ortaklık Konseyi toplantıları askıya alınmıştı. Borrell-Varhelyi raporunda bu süreçlerin tekrar başlatılması da öneriliyor. Ortaklık Konseyinin yeniden başlatılması söz konusu olursa, gümrük birliğinin güncellenmesi ve ticari ilişkilerin modernizasyonuna yönelik görüşmeler bu kapsamda yapılıp Ortaklık Konseyi kararları olarak da çıkarılabilir.

Ancak bu gibi yöntemlerin bulunması ve ilişkilerin ticari ve ekonomik boyutunun güncellenmesi iki tarafın da istekli olmasına ve siyasi engellerin aşılmasına bağlı. Bugün dünya ticaretinde görülen ve Avrupa’da da güçlenen korumacı eğilimler ticaretin önündeki engelleri kaldırıp daha fazla serbestlik getirecek böyle bir sürecin başlatılmasını zorlaştırabilir.

İlişkilerde önem taşıyan bir diğer alanı da vize ve göç konuları oluşturuyor. 2013 yılında Türkiye ve AB arasında imzalanan Geri Kabul Anlaşması ile eş zamanlı olarak vize serbestliği yol haritasına bağlı bir süreç de başlatılmıştı. Buna göre Türkiye ve AB arasında yasadışı olarak ülkeye giren veya yasal yollarla gelip de daha sonra izinsiz olarak kalmaya devam eden düzensiz göçmenlerin iadesi söz konusu olabilecekti. İade Türkiye ve AB’nin onayı ile, bazı fiziksel delillere bağlı olarak yapılabilecekti. Vize serbestliği yol haritası ise Türkiye cumhuriyeti vatandaşlarının Schengen vize zorunluluğunu kaldırmak için belge güvenliği, göç ve sınır yönetimi, kamu düzeni ve güvenliği ve temel haklar alanında 72 kriter getirmiş ve Türkiye bu kriterleri yerine getirmek için çalışmalara başlamıştı.

2015-16 yıllarında artışa geçen Suriyeli göçü sırasında ise AB, Türkiye ile işbirliği yapmak için hükümetin kapısını çalmış ve 18 Mart 2016 Türkiye-AB Bildirisi ile vize serbestliğinin hızla sağlanması karşılığında göçün kontrol altına alınması konusunda işbirliğine gidilmişti. Mülteci Mutabakatı olarak da adlandırılan Türkiye-AB Bildirisi Türkiye’nin Ege adalarına geçen düzensiz göçmenleri geri alması karşılığında, vizelerin kaldırılması, müzakere sürecinin hızlandırılması, gümrük birliği güncellenme çalışmalarının başlatılması, mültecilere yönelik finansal yardım sağlanması, geri kabul edilen her göçmene karşı Türkiye’de yasal olarak bulunan bir Suriyelinin AB’ye yerleştirilmesi gibi hususları da içeriyordu. Mayıs 2016’da yayınlanan rapora göre Türkiye vize serbestliğini sağlamak için 72 kriterden 65’ini yerine getirmişti.

AP’de aşırı sağ ve Avrupa şüpheci üye ve parti gruplarının ağırlığının artması AB’nin ikiz dönüşüm süreçlerinin geleceğinin yanında Türkiye ile ilişkiler açısından da zorluklar getirebilir.

Ancak o günden bugüne bu sayı 66’ya çıktı ve tüm kriterlerin tamamlanması mümkün olmadı. Ayrıca o günlerdeki olumlu hava yerini vize ve göç konusunda çok daha güvenlik öncelikli bir anlayışa bıraktı. Türkiye’den AB’ye yapılan iltica başvurularının artması, Türkiye’nin bazı gelişmekte olan ülkelere uyguladığı kolay vize politikası, sınır aşan suç, insan kaçakçılığı, uyuşturucu gibi güvenlik endişelerinin de etkisiyle vize serbestliği süreci de tamamlanamayan süreçlere eklenmiş oldu.

Son olarak Borrell-Varhelyi raporu vize süreçlerinin kolaylaştırılmasını da önerdi. Bu alanda kısa vadede ilerleme sağlanması pek mümkün olmasa da, kolaylaştırma yönünde bazı mütevazi adımlar görülebilir. Göç ve mülteci konularında ise mali işbirliği devam ederken, AB, Türkiye sınırlarından geçişlerin engellenmesi için destek sağlıyor. Askıda olan Geri Kabul Anlaşması’nın yeniden başlatılması ise Borrell-Varhelyi raporunun önerileri arasında yer alıyor. Dört milyona yakın Suriyelinin yanında farklı ülkelerden düzensiz göçmenlere de ev sahipliği yapan Türkiye’nin bu talebe cevap vermesi pek mümkün gözükmese de, göç ve mülteci konuları ilişkilerin gündeminde üst sıralarda kalmaya devam edecek gibi gözüküyor.

Son tahlilde, ilişkilerde üyelik süreci üzerinden bir canlanma beklenmiyor. Türkiye’nin AB reformlarına geri dönmesi ve demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü alanlarında kaybedilen zeminin geri kazanılmasına yönelik adımlar atılması ilişkilerin geleceği açısından en ideal tabloyu oluşturur. Ancak tabi ki “tango için iki kişi gerekir”. Yani Türkiye-AB ilişkilerinin olumlu ilerlemesi için mutlaka AB tarafının da istekli olması gereklidir. Borrell-Varhelyi raporunun önerileri doğrultusunda ilişkilerdeki gerileme ve uzaklaşmayı durdurmayı hedefleyen bazı adımlar atılması söz konusu olabilir. Rapor yukarıda sözü edilen bazı önerilere ek olarak dış politika ve güvenlik konularında işbirliği, Türkiye’nin AB güvenlik ve savunma politikası kapsamındaki misyonlara katılımı ve Türkiye Cumhuriyeti Dışişleri Bakanının ortak konularda AB Dışişleri Bakanlarının gayrıresmi toplantılarına katılımı gibi önerileri de gündeme getiriyor.

Bu gibi güven tazeleyici önlemlere ek olarak, AB gündeminin en üst sıralarında yer alan yeşil mutabakat ve dijital iç Pazar gibi konularda da daha yakın bir uyum süreci izlenebilir. 2024’te Türkiye’deki yerel seçimlerin yanında Avrupa Parlamentosu seçimleri de yapılacak. Almanya, Fransa, Avusturya ve Hollanda gibi önde gelen AB üyesi devletlerde aşırı sağın yükselişi AP seçimlerinin sonuçlarına dair endişeleri de artırıyor. AP’de aşırı sağ ve Avrupa şüpheci üye ve parti gruplarının ağırlığının artması AB’nin ikiz dönüşüm süreçlerinin geleceğinin yanında Türkiye ile ilişkiler açısından da zorluklar getirebilir. Türkiye-AB ilişkilerinin olumlu yönde ilerleyebilmesi için uygun bir zihinsel ortamın oluşmasını ümit ediyoruz.