Trump’ın sözü F-35’leri getirmeye yeter mi?

S-400, CAATSA, “Girit Modeli” ve Kongre’deki Büyük Türkiye Pazarlığı

ABD Başkanı Donald Trump’ın Ankara’daki NATO Zirvesi sırasında Türkiye’ye yönelik yaptırımların kaldırılacağını söylemesi ve F-35 savaş uçaklarının Türkiye’ye verilmesini yeniden değerlendireceğini açıklaması, Türk-Amerikan ilişkilerinde uzun süredir kapalı görünen bir kapıyı yeniden araladı.

Ancak, hala, Trump döneminde de Washington’da siyasi irade ile hukuki yetki aynı şey değil.

Bir Amerikan başkanının “yaptırımları kaldırmak istiyorum” demesi önemli bir siyasi gelişme; fakat Türkiye’nin F-35 programına dönüşü yalnızca Beyaz Saray’ın kararıyla gerçekleşebilecek bir süreç değil. Çünkü Türkiye’nin önünde birbirine bağlı fakat hukuken birbirinden farklı en az üç engel bulunmaktadır:

Birincisi, Türkiye’nin Rusya’dan S-400 hava savunma sistemi satın alması nedeniyle uygulanan CAATSA yaptırımlarıdır.

İkincisi, Türkiye’nin F-35 programından çıkarılmasıdır.

Üçüncüsü ve belki de en önemlisi, ABD Kongresi’nin Türkiye’ye F-35 transferini doğrudan sınırlayan yasal düzenlemesidir.

Trump, bu üç düğümün çözülmesi yönünde güçlü bir siyasi irade ortaya koyabilir. Ancak bunların tamamını tek başına ve yalnızca başkanlık yetkisini kullanarak ortadan kaldırması mümkün olmayabilir.

S-400 krizi nasıl başladı?

Türkiye, uzun menzilli hava savunma ihtiyacını karşılamak amacıyla 2017 yılında Rusya ile S-400 sistemi için anlaşma imzaladı. İlk sistemlerin Türkiye’ye teslimatı 2019’da başladı.

Washington’ın temel itirazı yalnızca Türkiye’nin Rus yapımı bir silah satın alması değildi. ABD Savunma Bakanlığı, S-400 radarlarının F-35 uçaklarıyla aynı askeri ortamda bulunmasının, uçağın düşük görünürlük özellikleri, radar izi ve elektronik davranışları hakkında hassas verilerin elde edilmesine yol açabileceğini savundu.

ABD açısından sorun şu soruyla özetleniyordu:

Bir Rus hava savunma sistemi, dünyanın en gelişmiş Amerikan savaş uçağını uzun süre gözlemler ve analiz ederse, F-35’in gizli teknolojileri hakkında bilgi toplayabilir mi?

Pentagon bu riski kabul edilemez buldu.

Türkiye ise S-400’lerin NATO sistemlerine bağlanmayacağını, bağımsız çalışacağını ve F-35 teknolojisi açısından güvenlik riski yaratmayacağını savundu. Ankara ayrıca sorunun teknik bir ortak komisyon aracılığıyla incelenmesini önerdi.

Ancak, Washington bu güvenceleri yeterli görmedi ve Türkiye, 2019 yılında F-35 programından çıkarıldı.

Bu karar Türkiye açısından yalnızca yeni savaş uçaklarının teslim edilmemesi anlamına gelmedi. Türkiye, F-35 programının ilk ortaklarından biriydi; uçak için yüzlerce parça üreten Türk savunma şirketleri de zaman içinde tedarik zincirinden çıkarıldı.

Türkiye’nin mülkiyetindeki altı F-35’in hâlen ABD’de depolandığı, Türkiye’nin program için ödediği yaklaşık 1,7 milyar doların durumunun ise bütünüyle çözüme kavuşmadığı belirtiliyor.

CAATSA yaptırımları nedir?

ABD, Aralık 2020’de Türkiye’nin Savunma Sanayii Başkanlığına CAATSA kapsamında yaptırım uyguladı.

CAATSA’nın açılımı, “Amerika’nın Hasımlarıyla Yaptırımlar Yoluyla Mücadele Yasası”dır. Yasa; Rusya, İran ve Kuzey Kore gibi ülkelerle belirli ölçekte savunma ve istihbarat ilişkileri kuran aktörlere yaptırım uygulanmasına imkân tanımaktadır.

Türkiye’ye yönelik yaptırımlar kapsamında Savunma Sanayii Başkanlığına bazı ihracat lisansı ve finansman kısıtlamaları getirildi; dönemin kurum yöneticileri de yaptırım listesine alındı.

Trump’ın Ankara Zirvesi’nde “yaptırımları kaldıracağız” yönündeki açıklaması bu nedenle önemlidir. Başkanlık yönetimi, CAATSA yaptırımlarının kaldırılması veya değiştirilmesi konusunda F-35 meselesine kıyasla daha geniş hareket alanına sahip olabilir. Ancak bunun hangi hukuki mekanizmayla yapılacağı, Kongre’ye hangi gerekçelerin sunulacağı ve yaptırımların tamamının mı yoksa belirli bölümlerinin mi kaldırılacağı ayrıca açıklığa kavuşturulmalı.

Dolayısıyla CAATSA yaptırımlarının kaldırılması ile Türkiye’nin F-35 programına dönmesi aynı şey değil.

CAATSA kaldırılabilir; ancak F-35 engeli devam edebilir.

Asıl engel: 2020 Mali Yılı NDAA düzenlemesi

Türkiye’nin F-35 programına dönüşünün önündeki en sert hukuki engellerden biri, 2020 Mali Yılı Ulusal Savunma Yetkilendirme Yasası’nın (NDAA) 1245’inci bölümüdür.

Bu düzenleme, Türkiye’ye ait F-35 uçaklarının transferini, Türkiye’nin S-400 sistemine artık sahip olmadığının doğrulanması şartına bağlamaktadır.

Buradaki kritik kelime “aktif etmek” değil, “sahip olmak”tır.

Mevcut yasa yalnızca: “S-400’ler çalıştırılmasın,” “S-400 radarları açılmasın,” veya “S-400’ler NATO sistemine bağlanmasın” dememekte.

Yasa, Türkiye’nin S-400 sistemine ve sistemle bağlantılı ekipman, malzeme ve personele artık sahip olmamasını öngören çok daha katı bir çerçeve içermektedir. Mevcut düzenlemede başkana, yalnızca sistemlerin depoya kaldırıldığını sertifiye ederek bu şartı aşmasını sağlayan açık bir muafiyet yetkisi bulunmamaktadır.

Bu nedenle “Girit Modeli” mevcut yasa değiştirilmeden uygulanırsa, siyasi sorunu hafifletebilir; ancak F-35 transferinin önündeki hukuki engeli kendiliğinden kaldırmayabilir.

S-400’lerin operasyonalizasyona kapatılması başka şeydir.

Türkiye’nin artık S-400’lere sahip olmaması başka şeydir.

ABD Kongresi açısından tartışmanın merkezinde işte bu ayrım bulunmakta.

NDAA her yıl yeniden mi yazılıyor?

NDAA, Amerikan savunma politikasını ve savunma bütçesinin yetkilendirme çerçevesini belirleyen yıllık ve çok kapsamlı bir yasadır.

Her mali yıl için yeni bir NDAA hazırlanır. Ancak bu, geçmiş yıllardaki bütün savunma yasalarının otomatik olarak ortadan kalktığı anlamına gelmez. Önceki NDAA’larda kabul edilen bazı hükümler kalıcı hukuk niteliği kazanabilir ve yeni bir Kongre düzenlemesiyle değiştirilene veya yürürlükten kaldırılana kadar geçerliliğini sürdürebilir. Dolayısıyla Türkiye’nin F-35 programına dönüşü için yalnızca yeni NDAA’ya olumlu bir siyasi ifade eklenmesi yeterli olmayabilir. Kongrenin mevcut yasa hükmünü açık biçimde değiştirmesi, kaldırması veya yeni bir başkanlık muafiyeti oluşturması gerekebilir.

Bu değişiklik yıllık NDAA üzerinden yapılabilir. Veya teorik olarak ayrı bir Kongre yasasıyla da gerçekleştirilebilir.

CAATSA geçici olarak kaldırılabilir mi?

Trump’ın CAATSA yaptırımlarını geçici olarak durdurması/kaldırmaya çalışması mümkün. Yasal olarak, bunu 18 aylığına yapabilir. Fakat bu sırada Türkiye’ye F-35 teslim edilmesi, mevcut hukuk altında çok daha zor; çünkü asıl sert engel CAATSA’dan çok az önce bahsettiğimiz 2020 NDAA Section 1245.

“18 aylığına durdurma” formülü şuna benzer olur: Başkan, Türkiye ile S-400’lerin gayriaktif tutulması konusunda bir mutabakat yaptığını söyler; yaptırımların askıya alınmasını ulusal güvenlik gerekçesiyle savunur; Kongre’ye bildirim yapar. Fakat,  F-35 transferi için ayrı bir yasal bariyer var. 2020 NDAA Section 1245, Türkiye’ye F-35 transferini Türkiye’nin S-400’e artık sahip olmaması şartına bağlıyor. Yani sorun yalnızca “S-400’ler açılmasın” değil; yasa “Türkiye artık S-400 sistemine sahip değil” sertifikasyonu istiyor.

Bu yüzden Trump CAATSA’yı askıya alsa bile, F-35’lerin teslimi için ya Kongre’nin yasayı değiştirmesi ya da yeni bir waiver/certification maddesi eklemesi gerekir.

18 aylık geçici model için en gerçekçi formül şu olabilir:Türkiye S-400’leri depoya alır, radarları kapatır, NATO sistemlerine bağlamaz, teknik doğrulamaya izin verir.Trump da, CAATSA yaptırımlarını askıya alır veya kaldırma sürecini başlatır.Aynı anda Kongre’ye “Türkiye F-35 teknolojisi için risk oluşturmuyor” sertifikasyonu gönderir.Kongre de, yeni NDAA’ya geçici bir muafiyet maddesi ekler: “Başkan 18 ay boyunca Türkiye’nin S-400’leri aktive etmediğini sertifiye ederse F-35 transfer yasağı uygulanmaz.”

Fakat, tam da Kasım’daki araseçimler arifesinde, değil Trump; Kongre’nin bu tarz bir riske girmeye siyasi olarak niyetli olmaz. İsrail, Yunanistan ve Güney Kıbrıs da, zaten şimdiden bu konuda negatif lobi için harekete geçti bile. 

Olası dört aşamalı çözüm

Türkiye ile ABD arasında yeni bir uzlaşma sağlanması hâlinde süreç şu şekilde ilerleyebilir:

Birinci aşama: S-400’lerin statüsü konusunda siyasi ve teknik mutabakat

Türkiye ile ABD arasında yazılı bir mutabakat hazırlanabilir.

Bu metinde Türkiye şunları söyleyebilir: S-400 radarlarını aktif kullanmayacağını, sistemleri F-35 uçaklarıyla aynı operasyonel ortamda çalıştırmayacağını, S-400’leri NATO hava savunma ağına bağlamayacağını, sistemleri belirlenmiş ve güvenli bir depolama alanında tutacağını, teknik doğrulama veya denetim mekanizmasına izin vereceğini taahhüt edebilir.

Türkiye’deki medyada daha önce S-400’lerin depolanması ve belirli bir denetim mekanizmasına açılması yönünde öneriler bulunduğu bildirildi; fakat tarafların üzerinde anlaştığı kamuya açık ve bağlayıcı bir metin bulunmuyor.

İkinci aşama: Başkanlık sertifikasyonu

Trump yönetimi, varılan anlaşmayı Kongre’ye sunabilir. Başkan şu gerekçeyi savunabilir: “Türkiye’deki S-400 sistemleri artık operasyonel değildir. Sistemlerin F-35 teknolojisini izlemesi veya Rusya’ya hassas veri aktarması riski doğrulanabilir biçimde ortadan kaldırılmıştır. Türkiye’nin F-35 programına dönüşü ABD’nin ulusal güvenlik çıkarlarına, NATO’nun güney kanadının güçlendirilmesine ve Amerikan savunma sanayiinin çıkarlarına hizmet etmektedir.”

Ancak mevcut yasa değişmeden böyle bir sertifikasyon tek başına yeterli olmayabilir.

Başkanın sertifikasyonu, Kongre’nin yasayı değiştirmesi için siyasi ve teknik gerekçe oluşturabilir; fakat mevcut “artık sahip olmama” şartını kendiliğinden ortadan kaldırmaz.

Üçüncü aşama: Kongre’nin yeni bir muafiyet hükmü oluşturması

Asıl hukuki dönüşüm burada gerçekleşebilir. Kongre, yeni NDAA’ya şu mantıkta bir istisna ekleyebilir: “Başkan; Türkiye’nin S-400 sistemlerini operasyonel olarak kullanmadığını, sistemlerin F-35 teknolojisi açısından doğrulanabilir bir güvenlik riski oluşturmadığını ve Türkiye’nin üzerinde uzlaşılan denetim mekanizmasına uyduğunu Kongre’ye sertifiye ederse, mevcut transfer yasağı uygulanmayabilir.”

Böylece yasa, “Türkiye S-400’lere sahip olduğu sürece F-35 alamaz” yaklaşımından, “S-400’lerin oluşturduğu risk doğrulanabilir biçimde ortadan kaldırılırsa başkan muafiyet uygulayabilir” yaklaşımına geçmiş olur.

Ancak bu henüz mevcut hukuk değildir. Bu, Kongrenin gelecekte kabul edebileceği olası bir uzlaşma formülüdür.

Dördüncü aşama: Kongre onayı

Muafiyet maddesinin hem Temsilciler Meclisinden hem Senatodan geçmesi gerekir. İki kanadın farklı NDAA metinleri kabul etmesi hâlinde, metinler konferans komitesinde uzlaştırılır. Ardından nihai yasa yeniden Kongrenin iki kanadında kabul edilir ve başkanın imzasına sunulur. Ancak bundan sonra Türkiye’nin F-35 programına dönüşünün önündeki NDAA engeli hukuken kaldırılmış veya başkanlık sertifikasyonuna bağlı olarak esnetilmiş olabilir.

“Girit Modeli” nedir?

Girit Modeli, Türkiye’nin S-400 krizine olası çözüm olarak uzun süredir tartışılan siyasi bir benzetme. Model adını, Kıbrıs Cumhuriyeti’nin 1997’de Rusya’dan satın aldığı S-300 hava savunma sistemlerinden almakta. Türkiye, S-300’lerin Kıbrıs’a konuşlandırılmasına çok sert tepki gösterdi. Krizin büyümesi üzerine sistemler Kıbrıs’a yerleştirilmedi; Yunanistan’ın kontrolüne geçti ve Girit Adası’na konuşlandırıldı.

Ancak yaygın anlatıdaki “füzeler kutuları hiç açılmadan hangara kaldırıldı ve hiç kullanılmadı” ifadesi tam olarak doğru değil.

S-300’ler uzun süre düşük operasyonel görünürlükte tutuldu; fakat sistem tamamen unutulmuş veya hiç çalıştırılmamış değildi. Yunanistan, sistemi 2013 yılında Girit’te test amaçlı ateşledi.

Bu nedenle Girit örneği, tam anlamıyla “mühürlü depolama” modeli değil.

Daha çok, siyasi açıdan tartışmalı bir Rus sisteminin NATO’nun entegre hava savunma mimarisinden ayrı tutulması ve sınırlı kullanım statüsünde muhafaza edilmesi örneği.

S-400 meselesinde önerilen model ise çok daha ileri bir doğrulama mekanizması gerektirebilir.

Türkiye için modern Girit Modeli nasıl çalışabilir?

Olası model dört unsur üzerine kurulabilir:

Bir: S-400 bataryaları aktif askeri konuşlanmadan çıkarılır.

İki: Radarlar kapatılır ve sistemler belirlenmiş güvenli tesislerde muhafaza edilir.

Üç: Türkiye, sistemleri F-35 uçaklarına karşı çalıştırmayacağını yazılı olarak taahhüt eder.

Dört: ABD veya NATO tarafından kabul edilen teknik bir doğrulama mekanizması oluşturulur.

Fakat “ABD’li heyetlerin düzenli olarak Türk askeri tesislerine girerek S-400’leri denetlemesi kesin şarttır” demek için henüz kamuya açıklanmış bir anlaşma bulunmamakta.

Bu, Kongreyi ikna etmek için gündeme gelebilecek olası yöntemlerden biri. Denetimin doğrudan Amerikan personeli tarafından mı, NATO bünyesinde mi, ortak bir komisyon aracılığıyla mı, elektronik doğrulama yöntemleriyle mi yapılacağı henüz belli değil. Ayrıca böyle bir mekanizma Türkiye’de egemenlik ve askeri gizlilik tartışmalarına yol açabilir.

Model Türkiye açısından neden cazip olabilir?

Türkiye S-400’leri Rusya’ya iade etmek veya üçüncü bir ülkeye devretmek zorunda kalmaz. Sistemlerin mülkiyetini korur. Ankara, kamuoyuna “S-400’lerden vazgeçilmediğini” söyleyebilir. Aynı zamanda F-35 programına dönüş için diplomatik alan açılabilir.

Türkiye, yaklaşık 1,7 milyar dolarlık yatırımının karşılığını yeniden talep edebilir.

Türk savunma şirketlerinin F-35 tedarik zincirine belirli ölçüde dönüşü gündeme gelebilir.

Ancak programdan yıllar önce çıkarılmış olan Türkiye’nin eski üretim rolüne otomatik ve eksiksiz biçimde dönmesi garanti değil. F-35 tedarik zinciri bu süre içinde yeniden düzenlendi. Öyle, hiçbir şey olmamış gibi geçmişle bugün arasında, program ilerleyip gitmemiş gibi Türkiye’nin “içerilivermesi” zaten mümkün değil. Türkiye’nin oluşan sistemin bir yerinden yakalayabilmesi ve entegre edilmesi; daha da önemlisi yeniden üretici statüsüne gelebilmesi nasıl mümkün olur bunu ayrı bir yazıda ele alacağım. O da başlı başına büyük bir konu çünkü.

ABD açısından neden cazip olabilir?

Washington açısından temel hedef S-400 sistemlerinin F-35’leri gözlemleme ve hassas veri toplama ihtimalini ortadan kaldırmak. Eğer sistemler doğrulanabilir biçimde operasyon dışı tutulursa Trump yönetimi Kongre’ye şu argümanı sunabilir:

“S-400’lerin oluşturduğu teknik tehdit fiilen nötralize edilmiştir.”

Ayrıca Türkiye’nin yeniden F-35 ekosistemine dahil edilmesi; NATO’nun güney kanadını güçlendirebilir, Karadeniz ve Orta Doğu’daki Amerikan stratejisine katkı sağlayabilir, Türkiye’nin Rus savunma sistemlerine yönelmesini sınırlayabilir, ABD savunma sanayii için yeni siparişler yaratabilir.

Ancak Kongrede Türkiye’ye F-35 verilmesine yönelik güçlü ve iki partili itirazlar devam ediyor. Bazı Kongre üyeleri, Türkiye S-400’lere sahip olduğu sürece hiçbir teknik depolama formülünün yeterli olmayacağını savunmakta.

O zaman, Trump’ın Ankara açıklaması neyi değiştirdi?

Trump’ın açıklaması henüz hukuku değiştirmedi.

Ancak siyaseti değiştirmiş olabilir. Onu da tam olarak değiştirip değiştirmediğini bilmiyoruz, çünkü Ankara’ya NATO Zirvesi için ilk geldiğinde yöneltilen sorulara daha pozitif cevaplar verirmiş gibi gözükürken, gitmeden  önce “henüz F-35’ler konusunda karar vermediğini” söyledi.

Çok opitimist bakmak isteyen varsa şu denebilir: uzun süredir Washington’da hâkim olan yaklaşım şuydu: “Türkiye S-400’lerden tamamen vazgeçmeden F-35 konusu açılamaz.” Trump ise Ankara’da farklı bir siyasi mesaj verdi: “Türkiye’nin F-35 programına dönüşü yeniden değerlendirilebilir.”

Bu açıklama çözümün kendisi değil.

Fakat çözüm için Beyaz Saray düzeyinde siyasi iradenin oluşabileceğinin işareti. Trump’ın mantığına göre, eğer Türkiye ile işbirliği yapılıyor ve yapılacaksa, Türkiye artık “hasım” olarak değerlendirilemez, o zaman da CAATSA yaptırımlarının kapsamında olmasına gerek yok: adı üzerinde “ABD’nin hasımlarına uygulanan yaptırımlar”. Fakat, Trump da F-35 konusunda hukuki ve Kongre kaynaklı engellerin henüz çözülmediğini kabul ediyor; sadece “onları da ben hallederim” demeye getiriyor. Fakat, Türkiye için elini bu denli taşın altına sokması için, çok net bazı kazanımlar elde etmesi gerek.

Ne olursa olsun, şimdi asıl mücadele Kongrede yaşanacak.

Anahtar Beyaz Saray’da, kilit Kongre’de: İkisi birleşir mi?

Özetlersek: Evet, Türkiye’nin F-35 programına dönüşü artık tamamen imkânsız görünmüyor.

Ancak süreç, “Trump karar verdi, F-35’ler geliyor” kadar basit değildir. Trump siyasi kapıyı açabilir. Ama hala, açmama eğilimine de girebilir.

Trump kesin kararını verirken, Türkiye ile diğer konulardaki pazarlıkları devam eder. Bu süreçte de, Beyaz Saray yönetimi, CAATSA yaptırımlarını kaldırmak için harekete geçebilir.

Türkiye ile S-400’lerin geleceği konusunda yeni bir mutabakat hazırlanabilir. Başkan, Kongre’ye Türkiye’nin F-35 programına dönüşünün Amerikan ulusal çıkarlarına hizmet ettiğini bildirebilir.

Ancak mevcut yasal engelin aşılması için Kongrenin de devreye girmesi gerekecektir.

Girit Modeli bu süreçte diplomatik bir köprü olabilir; fakat mevcut haliyle hukuki bir anahtar değildir.

Çünkü bugünkü Amerikan yasası “S-400’leri çalıştırmayın” demiyor. “Türkiye artık S-400’lere sahip olmasın” diyor.

Eğer Ankara ile Washington, Türkiye’nin S-400’leri elinde tutmasına rağmen sistemlerin oluşturduğu güvenlik riskini doğrulanabilir biçimde ortadan kaldıran yeni bir model üzerinde anlaşırsa, Kongre’nin önündeki temel soru şu olacaktır: Amerika için önemli olan S-400’lerin Türkiye’nin mülkiyetinde bulunması mı, yoksa F-35 teknolojisi için gerçek ve operasyonel bir tehdit oluşturması mı?

Bu soruya verilecek cevap yalnızca Türkiye’nin F-35’lere dönüp dönmeyeceğini belirlemeyecek. Türkiye-Amerikan stratejik ortaklığının önümüzdeki on yılının yönünü de tayin edecektir.