Gölge finansman (la finance de l’ombre veya shadow financing) ekonomik sisteme katkı yapan ama bankacılık sektörünü kullanmayan tüm faaliyetleri kapsayan bir kavram. Parasal İstikrar Kurulu FSB (Financial Stability Board) gölge finansmanı, düzenlemeye tabi bankacılık sistemi dışında kalan, kredi aracılık kurumları ve faaliyetleri olarak tanımlıyor. Ekonomik içerikli bu kavram, siyaset biliminde, siyasi partilerin resmi hesaplarına girmeden, üçüncü şahıslar veya vakıflar, dernekler ve şirketler gibi bazı paravan yapılar üzerinden fonlanması anlamında, yasadışı finansman yöntemi olarak kullanılıyor.

Siyasi partilerin finansmanı hakkındaki hukuki mevzuat ne kadar sıkı olursa olsun, idari gücü özellikle genelde, bir ölçüde de yerelde elinde bulunduran iktidar partileri, seçim dönemlerinde resmi araçları, kamu binalarını, kısaca devlet veya yerel yönetim imkânlarını parti faaliyeti için kullanabiliyor. Mevzuat doğrudan nakit akışını denetlese de "hizmet veya nüfuz" şeklindeki gizli finansmanı belirlemek kolay olmuyor. Ayrıca doğrudan parti hesabına girmeyen, ancak partinin miting, reklam veya organizasyon masraflarını doğrudan üstlenen "gönüllü" iş insanları veya paravan yapıların kayıt dışı finansmanlarının denetimi de güçlük arz ediyor.  Bir de belediye başkanı ve milletvekili adaylarının bireysel olarak seçim kampanyalarında harcadıkları paraların kaynağı ve denetimi özellikle Türkiye’de sistem “parti tüzel kişiliği" üzerine kurulu olduğu için çok daha zor.

Türkiye’de gölge finansmanın önlenmesi 

Anayasa’nın “siyasi partilerin uyacakları esaslar başlıklı 69. maddesi ticari faaliyeti ve yabancı yardımlarını yasaklasa da üçüncü şahısların parti adına doğrudan harcama yapmasını (örneğin bir iş insanının partinin miting sahnesini bizzat kiralaması veya reklam kampanyalarını kendi bütçesinden fonlaması) tam anlamıyla engelleyemiyor. Bu nedenle 69. maddeye şu iki fıkranın ilave edilmesi gerekli:

“Siyasi partilerin ve adayların seçim kampanyaları ile siyasi faaliyetleri, üçüncü şahıslar, gizli fonlar, paravan yapılar veya her ne ad altında olursa olsun parti tüzel kişiliği dışındaki mekanizmalar vasıtasıyla doğrudan ya da dolaylı olarak finanse edilemez.

Bir siyasi partinin veya adayın lehine, onun rızası veya bilgisi dahilinde üçüncü kişilerce yapılan her türlü mal, hizmet, reklam, organizasyon ve ayni katkı, o partinin veya adayın resmi harcaması ve geliri sayılır. Bu hükme aykırı hareket eden siyasi partiler hakkında, ihlalin niteliğine göre devlet yardımından kısmen veya tamamen yoksun bırakma cezası verilir; sorumlular hakkında cezai müeyyideler uygulanır. Siyasi faaliyetlerin ve kampanyaların üçüncü kişilerce dolaylı fonlanmasının önlenmesi ve denetimine ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir."

Ayrı bir tartışma ama bu ve bir önceki (68) maddelerin sadeleştirilmesi ve detayların Siyasi Partiler (SPK) ve Seçim yasalarına bırakılması gerekir. Siyasi partilerin temelli kapatılmasının AİHM ölçütlerine bağlanması önerimi daha önceki yazılarımda dile getirmiştim. Parantez içinde belirteyim. Gölge finansmanla ilgili olarak SPK ve Seçim kanunlarında da 69. maddedeki yeni fıkralar doğrultusunda değişiklikler yapılması şart kuşkusuz. Bu bağlamda, İngiltere ve Kanada’da olduğu gibi, bir partiye üye olmayan "gönüllülerin" veya "sivil toplum örgütlerinin" o parti lehine yapabileceği harcamalara çok düşük, sembolik bir üst sınır (Third-Party Spending Limits) konulabilir. Ayrıca seçim dönemlerindeki anlık dijital reklamları, sosyal medya trollerine ödenen paraları veya saha harcamalarını denetlemek için bağımsız olması şart bir Seçim Harcamaları Kurulu oluşturulmasında yarar var.

Bu değişikliklere koşut olarak anayasanın AYM’nin görev ve yetkileriyle ilgili 148. maddesine şu fıkranın eklenmesi gerekiyor: “AYM; siyasi partilerin ve adayların seçim kampanyaları ile siyasi faaliyetlerinin finansmanına ilişkin anlık, şeffaf ve sürekli denetim yetkisine sahiptir. Mahkeme, üçüncü şahıslar veya paravan yapılar eliyle sağlanan dolaylı ve illegal finansman iddialarını, doğrudan veya Sayıştay’ın, bağımsız denetim kurullarının ya da siyasi partilerin başvurusu üzerine inceleyerek karara bağlar. Bu incelemeler neticesinde kanuna aykırılığı tespit edilen finansman kaynaklarının Hazineye irad kaydedilmesine, ilgili adayların seçim yeterliliğinin askıya alınmasına veya partinin devlet yardımından kısmen ya da tamamen yoksun bırakılmasına esastan karar verir. Bu denetimlerin usulü ve kararların icrası kanunla düzenlenir."

Mevcut sistemde AYM'nin bir mali usulsüzlüğe müdahale etmesi ya yıllar süren rutin hesap incelemeleriyle ya da Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı'nın açacağı bir kapatma davasıyla mümkün olabiliyor. Bu fıkra ile illegal finansman incelemesi müstakil bir dava ve denetim türü haline geliyor. Seçim sürecinde bir adayın arkasında dönen milyarlarca liralık gölge fon saptanması halinde AYM’nin doğrudan konuya odaklanıp hızla karar vermesi mümkün oluyor.

Fransa örneği

Siyasi partilerin gölge finansmanı serbest rekabeti engelleyerek seçim sonuçlarına etki yapabilecek nitelikte olduğundan anayasal/yasal mevzuatın bu konuda güçlendirilmesi gerekli. Gölge finansman konusunda Fransa dünyanın en katı mevzuatlarından birine sahip olan bir ülke. Üçüncü şahıslar vasıtasıyla dolaylı fonlama ve aday harcamalarının kontrolü gibi başlıklar Fransa’da onlarca yıldır çok sert ceza kanunlarıyla düzenlenmiş bulunuyor. Örneğin eski Cumhurbaşkanı Nicolas Sarkozy, kaybettiği 2012 seçim kampanyasının gölge finansmanı ve Cumhurbaşkanı seçildiği 2007 kampanyasında yolsuzluk yaptığı iddialarıyla iki davadan yargılanıyor.

Fransa’da seçim kampanyalarıyla ilgili harcamalarda tavan sınır Seçim Kanunu’nda (code électoral) belirlenmiş bulunuyor. Yasa tüzel kişilerin (şirketlerin, holdinglerin) siyasi partilere veya adaylara bağış yapmasını yasaklıyor; gerçek kişilerin bağışlarını ise sembolik limitlere (kişi başı 4600 avro) tabi tutuyor. (Madde 52/8). 2012 Cumhurbaşkanı seçimleri ikinci turu için harcama limiti 22,5 milyon avro olarak belirlenmişti. (Madde 52/11) Sarkozy’nin ekibiyse harcamalar artınca çareyi Bygmalion adlı iletişim şirketiyle anlaşmakta bulmuştu. Bu şirket, kampanya masraflarını kampanya hesabının değil, Sarkozy’nin partisinin (UMP) "kongre/etkinlik masrafı" gibi göstererek sahte faturalar kesmişti. Gerçekte kampanya için tam 43 milyon avro harcanmıştı. Seçim Kanunu’nun 113/1. maddesi tavan aşıldığında 3 yıl hapis cezası ve üçüncü şahıslardan bağış alındığı belirlendiğinde de siyasi yasak öngörüyor. 

Fransız Ceza Kanunu (code pénal) bu limitlerin arkasından dolanılmasını, sahte fatura kesilmesini veya gizli fon kullanılmasını doğrudan ağır cezalık suçlar (yolsuzluk, nüfuz ticareti, kamu fonlarının kötüye kullanılması ve evrakta sahtecilik) kapsamında değerlendiriyor. Sarkozy Bygmalion davasında Seçim Kanunu’na (113/1) muhalefetten yargılandı. Yargıtay (Cour de Cassation), Sarkozy’ye verilen 1 yıllık hapis cezasını (6 ayı tecilli, 6 ayı ev hapsi/elektronik kelepçe uygulanmak üzere) onaylamış bulunuyor.

Sarkozy ile ilgili ikinci dava “Libya davası” olarak biliniyor. Bu davada Sarkozy’nin 2007 seçim kampanyasını dönemin Libya diktatörü Muammer Kaddafi’den gizli gelen bavullar dolusu yaklaşık 50 milyon avro olduğu iddia edilen nakit parayla finanse ettiği ileri sürülüyor. Bu dosya kapsamında Sarkozy, "suç örgütü kurma/üye olma", "pasif yolsuzluk" ve "illegal kampanya finansmanı" gibi çok ağır ithamlarla yargılanıyor. İlk derece mahkemesinde 5 yıl hapis cezasına mahkûm edildi. Sarkozy bu karara itiraz ederek temyize gitti ama savcılık makamı suçun niteliği gereği üst sınırdan hapis cezası talebini yineliyor. Ceza Kanunu’na göre yabancı fonlardan yardım almak “yolsuzluk ve gizli finansman” suçuna giriyor ve karşılığı 10 yıla kadar hapis ve 1 milyon avro para cezası. (Code pénal madde 433-1)

Görüldüğü gibi, Fransa siyasi partilerin gölge finansmanını ağır şekilde cezalandıran bir mevzuata sahip. Türkiye’deyse bu alan oldukça gri ve Fransa’daki gibi Milli Kampanya Hesapları ve Siyasi Finansman Komisyonu (CNCCFP- Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques) benzeri bağımsız bir kurula sahip değiliz.

Fransa modeli benzeri mevzuat

Fransa modeli benzeri, yapısal boşluk bırakmayan, birbirini kilitleyen bir mevzuata sahip olmak için yukarıda belirttiğim anayasa değişiklikleri doğrultusunda SPK, Seçim Kanunu ve TCK’ya bazı eklemeler yapmak gerekir. Aslında tümden yenilenmesi gerekli 2820 sayılı SPK’ya şu fıkraların eklenmesinde yarar var: “Siyasi partiler; üyeleri veya yasal bağış sınırları dahilindeki gerçek kişiler dışındaki hiçbir üçüncü şahıstan, şirketten, vakıf veya dernekten doğrudan ya da dolaylı mali destek alamazlar. Bir siyasi partinin bilgisi, rızası veya zımni onayı dahilinde, üçüncü şahıslar tarafından o partinin siyasi faaliyetleri, kongreleri, mitingleri veya idari giderleri için yapılan her türlü doğrudan ödeme, reklam alımı, araç kiralama, organizasyon veya lojistik destek "Ayni Bağış" olarak kabul edilir. Siyasi partiler, kendi lehlerine üçüncü şahıslarca yapılan bu harcamaları, harcamanın yapıldığı tarihten itibaren 48 saat içinde piyasa rayiç bedeli üzerinden kendi muhasebe kayıtlarına gelir ve gider olarak işlemek ve Sayıştay/Anayasa Mahkemesi dijital sistemine bildirmekle yükümlüdür. Bildirilmeyen veya yasal bağış sınırını aşan ayni katkılar illegal finansman sayılır.

298 sayılı seçim Kanunu’ndaysa “Seçim Kampanyalarının Finansmanı” başlığı altında şu fıkraların yer alması gerekir: Cumhurbaşkanı, milletvekili ve mahalli idareler seçimlerinde aday olan kişilerin seçim kampanyası harcamalarının üst sınırı YSK tarafından her seçim dönemi başında ilan edilir. Adaylar, seçim harcamalarını takip etmek üzere tek bir "Seçim Kampanya Hesabı" açmak; parasal hareketlerini bu hesap üzerinden yürütmek zorundadır. Şirketler, vakıflar ve tüzel kişiler adayların şahsi kampanyalarına da ayni veya nakdi hiçbir katkıda bulunamazlar. Bir adayın lehine, üçüncü şahıslar tarafından adayın rızası veya bilgisi dahilinde yapılan her türlü bağımsız reklam, sosyal medya tanıtımı, miting veya broşür masrafı adayın kampanya harcama limitine anında dahil edilir. Limit aşımı veya kayıt dışılık tespit edildiğinde, YSK anlık olarak bu durumu AYM’ye bildirir.”

Gölge finansman ve yolsuzlukların sadece idari bir ceza ile geçiştirilmemesi, Fransa’da olduğu gibi hapis cezasıyla da sonuçlanması için TCK'nın "Kamu Güvenine Karşı Suçlar" veya "Ekonomi, Sanayi ve Ticarete İlişkin Suçlar" bölümüne yeni bir suç tipi olarak eklenmelidir. Bu konuda ceza süreleri belirlemek gibi ayrıntılara girmeme gerek yok. Bu Meclis’te yapılabilir. Önemli olan husus, seçim sonuçlarını daha çok seçim sürecinde idari gücü elinde bulunduran iktidar partileri veya adayları lehine etkileyebilecek olan gölge finansman yollarının tıkanması ve bu yola başvurmaya kalkışan siyasetçilerin caydırılmasıdır. Anayasamızı ve mevzuatımızı gölge finansman gerçeğine uyarlamanın Türk siyasi yaşamının geleceği bakımından önemli olduğunu düşünüyorum.