Hazine’nin finansman bulmacası
Hazinenin borçlanma ihtiyacı bütçe dengesi ve FDD’den yola çıkarak hesaplanıyor. Ancak son beş yıllık veriler bu bağlantının giderek gevşemekte olduğunun gösteriyor.
Devlet bütçesi ilgili yılın gelir tahmini ve planlanan harcamalardan oluşur ve bütçe dengesi de şöyle formüle edilir:
Bütçe Dengesi = Gelirler – Harcamalar
Bütçe gelirlerinin devletin faiz dışında kalan giderlerini karşılayabilme kapasitesini ölçmek için faiz dışı denge (birincil bütçe dengesi) hesaplanır. Bu amaçla bütçe harcamaları faiz ve faiz dışı harcamalar olarak iki ayrılır.
Faiz Dışı Denge (FDD) = Gelirler – Faiz Dışı Harcamalar
Günümüzde neredeyse bütün ülkeler gelirlerinin üzerinde harcama yapıyor. Bunun sonucu olarak bütçe açık veriyor. Bu açık genellikle borçlanma ile finanse edilir ve aşağıdaki gibi formüle edilir:
Bütçe Finansmanı = (Borçlanma — Borç Anapara Ödemeleri) + Borçlanma Dışı Kaynaklar
Bu tanımlara paralel olarak bütçe tablosunda gelir ve harcamaların yer aldığı kısım çizgi üstü, bütçe açığının finanse edildiği kısım ise çizgi altı olarak adlandırılır.
Bütçede çizgi üstü olarak adlandırılan kısım Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB) ile Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Maliye kanadının, çizgi altı ise Hazine kanadının görev alanındadır. Bununla beraber, bütçe açığının boyutu ve nasıl finanse edildiği borcun sürdürülebilirliği ile doğrudan ilgili olduğu için çizgi üstü ve altından sorumlu birimlerin bütçe hazırlık ve uygulama sürecini koordinasyon içinde yürütmesi gerekir.
Bütçe süreci resmi olarak Orta Vadeli Programın (OVP) açıklanması ile başlasa da öncesinde SBB, Maliye ve Hazine’nin ilgili birimleri makroekonomik ve kamu maliyesine ilişkin hedeflerin belirlenmesi için yoğun mesai harcarlar. Bu kapsamda bütçe büyüklüklerinin belirlenmesiyle birlikte AB tanımlı borç stoku da tahmin edilir ve OVP’de yayımlanır. Dolayısıyla Hazine (i) bütçe gelirleri faiz dışı harcamaları karşılamakta yeterli değilse yani FDD açık veriyorsa devletin faiz harcamaları, (ii) devlet borcunun anapara ödemeleri ve (iii) Hazine nakit ve borç idaresinin gerekleri için ne kadar borçlanması gerektiğini bilir. Ayrıca yapılacak yeni borçlanmalar ve önceki yıllardan devreden devlet borcunun stoku için ödenmesi gereken faiz tutarını da hesaplayarak bütçe ödeneği tesis edilmesi için ilgili birimlere iletir. Bir anlamda tekrarlayan bir süreçten bahsediyoruz.
Çizginin altına inen yol biraz karışık
Bütçe hazırlık döneminde bütçe dengesi ve finansman arasında yaşanan tekrarlayan süreç Ekim ayının 17’sinde MYB Kanun Teklifi TBMM’ye sunulduğunda sonuçlanmış olur. Arkasından, genellikle Ekim ayının sonunda, Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçe açığının nasıl finanse edileceğine ilişkin temel verileri içeren Hazine Finansman Programını açıklar.
Kaynak: HMB ve kendi hesaplamalarım
Hazine Finansman Programı toplam borç servisi ve bunun ne şekilde finanse edildiğini gösteriyor. Dolayısıyla Hazine sadece devlet borcunun anapara ve faizini ödemek için borçlanacakmış gibi izlenim doğuyor. Bu gösterimde bütçe açığının tam olarak nasıl finanse edildiği net olarak yer almıyor. Borçlanma dışı kaynakların hangi kalemlerden oluştuğu bilgisi veriliyor ancak dağılımı bilinmiyor ve Finansman Programında toplulaştırılmış bir rakam yer alıyor.
Hazinenin nakit akımlarını esas alan Finansman Programı net borçlanma miktarı ve borç çevirme oranları gibi finans uzmanları ve yatırımcılara yararlı bilgileri sağlıyor ancak bütçe ile borçlanma arasındaki ilişkiyi net bir şekilde ortaya koymadığı için çizginin üstü ve altı karışıyor.
Problem nerede?
Yukarıda yer alan finansman formülünde de ifade edildiği gibi Hazinenin borçlanma ihtiyacı bütçe dengesi ve FDD’den yola çıkarak hesaplanıyor. Ancak son beş yıllık veriler bu bağlantının giderek gevşemekte olduğunun gösteriyor. Nitekim 2020 yılında bütçede yer alan faiz ödeneği ile Hazine Finansman Programında yer alan faiz gideri arasında 10 milyar TL’den daha az bir fark varken 2024 yılı bütçesinde bu fark 200 milyar TL’nin üzerine çıkıyor. Bu durum akla acaba Hazine giderek artan dövize, faize ve enflasyona duyarlı borç nedeniyle faiz hesabını yaparken bütçede bir ihtiyat payı mı bırakıyor sorusunu getiriyor. Ya da Finansman Programında faiz giderini daha düşük tutarak borç çevirme oranlarının programda çok yüksek görünmesinin önüne mi geçmek istiyor? İşte burası bulmacanın ilk kısmını oluşturuyor.
Bulmacanın ikinci kısmına gelirsek: Hazine Finansman Programında borçlanma dışı kaynaklar arasında yer alan en önemli iki kalem nakit bazlı FDD ve Hazine banka kullanımı. Her ne kadar 2023 yılında olağan dışı bir sapma göstermiş olsa da nakit bazlı FDD genellikle bütçe FDD’ye yakın seyrediyor. Ancak 2024 yılında bütçesinde faiz dışı açık 1,4 milyar TL olarak öngörülmüşken borçlanma dışı kaynaklar Finansman Programında eksi 281 milyar TL olarak yer alıyor. Peki bu fark nereden kaynaklanıyor?
Bulmacanın üçüncü kısmı ise borçlanma dışı kaynakların diğer önemli bileşeni olan Hazinenin banka kullanımıyla ilgili. Finansman Programında yer alan borçlanma dışı kaynaklar içinde yer alan FDD’nin bütçede öngörüldüğü haliyle hesaplamaya dahil edilmesi durumunda kasa banka kullanımının da aşağıdaki tabloda soru işareti ile dikkat çekilen tutar kadar olması gerekiyor. Ancak Finansman Programında zımni olarak yer alan kasa kullanımı her yıl giderek artarken 2024 yılında 1,6 trilyon TL seviyesine çıkıyor. Hazine kasa banka durumunu şeffaf bir şekilde açıklamadığı için aşağıdaki tabloda yer alan tutarların ne ölçüde kullanılabilir olduğu da bir soru işareti yaratıyor.
Kaynak: HMB ve kendi hesaplamalarım
Bu arada 2023 yılına ayrı bir parantez açmak gerekiyor. Zira 2023 yılında ek bütçe kanunu çıkartıldığı ve 4749 sayılı Kanuna eklenen geçici madde ile borçlanma limiti artırıldığı halde Hazine Finansman Programında revizyon yapmadı. Bu doğrultuda aşağıdaki tabloda Ek Bütçe başlıklı kolonda iç borç kullanımı dışındaki finansman verileri sabit tutuldu. Bu da bütçe revizyonu sonrasında 2023 yılı Finansman Programının işlevini kaybettiğine işaret ediyor.
Bulmacanın çözümü.
Kısım bir: faiz ödemeleri. MYB bütçesindeki faiz giderlerine tahsis edilen ödenekler ve Hazine Finansman Programında öngörülen faiz giderleri arasındaki fark büyük ölçüde tanım farkından ortaya çıkıyor. Zira Hazine Finansman Programında nakit yönetimi amacıyla yapılan Kısa Vadeli Nakit İşlemler için ödenecek faiz miktarı yer almazken bu tutar için bütçede yer alıyor. Nitekim Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan bütçe finansman verilerinde de bu detay görünüyor. Ancak borçlanma işlemlerinde oldukça şeffaf olan Hazine ve Maliye Bakanlığı Kısa Vadeli Nakit İşlemlerin ne miktarda ve nasıl kullanıldığı, faiz koşullarının ne olduğu gibi bilgiler konusunda şeffaflıktan uzak.
Kaynak: HMB ve kendi hesaplamalarım
Kısım iki: borçlanma dışı kaynaklar. 2024 bütçesi 1,4 milyar TL açık verirken Finansman Programındaki tutarın sadece eksi 281 milyar TL olması Hazinenin bütçe açığında öngörülen tutardan daha düşük borçlanma yapmayı planladığını ima ediyor. Bu durumda Hazine borçlanma dışı kaynaklar altında sınıflandırılan özelleştirme geliri, 2/B satış geliri, TMSF geliri ya da garantili borç geri dönüşlerinden yüksek bir tutar beklemiyorsa bir diğer borçlanma dışı kaynak olan Hazine banka bakiyesi kullanılacak demiş oluyor.
Kısım üç: kasa banka kullanımı. FDD’deki açığın finansman ihtiyacının hesabına bütünüyle yansımaması halinde Hazine kasa banka kullanımının dengeleyici rol üstlenmesi beklenir. Bu doğrultuda 2019 yılında borç idaresindeki organizasyon değişliğine kadar nakit idaresi borç idaresinin parçasıydı ve bu ilişki bileşik kaplar gibi çalışırdı. Ancak organizasyon yapısının değişmesiyle bütçe — nakit — borçlanma arasındaki ilişki kopmamışsa da oldukça zayıflamış görünüyor. Zira 2024 yılı bütçesinde yaklaşık 2,7 trilyon TL açık öngörülürken Hazine Finansman Programında net borçlanma rakamı 1,3 trilyon TL olarak öngörülmüş. Borçlanma dışı kaynak da -281 milyar TL olduğuna göre aradaki bu açığın kapatılması için Hazine kasasından 1,6 trilyon TL kullanım yapılması gerekiyor. Fiilen bu bir seçenek olmadığı için Hazinenin önünde iki seçenek bulunuyor:
- 1,3 trilyon TL’nin çok üzerinde net borçlanma yaparak Finansman Programında yüzde 136 olan iç borç çevirme oranını yüzde 200’e doğru yükseltmek
- yılın geri kalanında güçlü bir şekilde tasarruf yaparak 1,4 trilyon TL olan faiz dışı açığı önemli miktarda azaltmak.
Özetle çizgi altında yer alan finansman tutarı çizgi üstünde tasarruf etmeyi zorunlu kılıyor.
Meslek hayatına 1990 yılında Mali Analist olarak Denizcilik Bankasında başlayan Dr. Cangöz 1991 yılında Uzman Yardımcısı olarak girdiği Hazine Müsteşarlığında çeşitli görevler üstlendikten sonra 2005-2012 arasında Kamu Finansmanı Genel Müdürü, 2012-2015 arasında T.C. Londra Büyükelçiliği Ekonomi Baş Müşaviri olarak görev yaptı.2015-2020 yılları arasında ise Dünya Bankası'nda Kamu Borç Yönetimi Danışmanlığı Birimi'nin yöneticiliğini yaptı.
Kamu varlık ve yükümlülük yönetimi, kamu borç ve risk yönetimi ve nakit yönetimi başta olmak üzere kamu maliyesi ve para politikası konularında yayınlanmış çalışmaları bulunmaktadır.
Dr. Cangöz, TEPAV'a Ekim 2020 tarihinde Maliye ve Para Politikası Araştırmaları Merkezi Direktörü olarak katıldı.
- Vatandaşa bir iyi, bir kötü haber: kamu tasarruf edecek! - 13 Mayıs 2024
- Hazine’nin finansman bulmacası - 8 Mayıs 2024
- Bütçede tasarruf zorunlu, ama nasıl? - 3 Mayıs 2024