1995-2004 Dönemi Anayasa değişiklikleri üzerine (1)

2007 Anayasa değişikliklerine kadar 1982 Anayasasında tam 13 kez değişiklik yapıldı ve bu değişikliklerle başlangıç bölümü dâhil 80’e yakın madde değiştirildi. Bunlar içinde 1995, 2001 ve 2004 anayasa değişiklikleri özellikle önemliydi; çünkü bu değişikliklerle 1982 Anayasasına özgürlük aşılanmıştı.

Önceki yazılarda 1961 ve 1982 Anayasalarının yapım süreci ile 1971 ve 1973 Anayasa değişiklikleri incelenmiş ve Anayasaların özgürlükçü ya da otoriter eğilimlerinin anayasa yapım sürecinin sonucu olduğunu ileri sürülmüştü.

1961 Anayasasıyla başlayan özgürlükçü anayasa serüveni 1971 ve 1973 değişiklikleri ile tersine döndü ve 1982 Anayasası otoriter anayasa yoluna girdi.1982 Anayasasının otoriterliği günümüze kadar hiç sorgulanmadı mı?

Çok sorgulandı.

Hatta 1990’lı yıllardan başlayarak 2000’li yılların başına kadar yeniden özgürlükçü anayasa yoluna girildi.Bu yüzden 2000’li yılların başında 1982 Anayasasının artık “12 Eylül Anayasası” olmaktan çıktığı ve belirli yönleriyle 1961 Anayasasının ötesine geçtiği ileri sürüldü.

Ardışık iki 1982 Anayasasının özgürlükçü anayasa yoluna girdiği ayrıksı süreç incelenmektedir.

Ancak sonraki yazının konusu olmakla birlikte şimdiden belirtmek gerekir ki 2007 Anayasa değişikliğinden sonra yeniden otoriter anayasa yoluna dönüldü ve 2017 değişiklikleriyle birlikte “12 Eylül Anayasası”nı mumla aratan yeni bir otoriter anayasa yoluna girildi.

Bu son paragrafı sonraki yazılarda açmak üzere şimdilik paranteze alalım.

Birinci soru: 1982 Anayasası’nı otoriter anayasa olmaktan çıkarıp özgürlükçü anayasa yörüngesine sokan anayasa değişikliklerinin başlıcaları ne idi?

2007 Anayasa değişikliklerine kadar 1982 Anayasasında tam 13 kez değişiklik yapıldı ve bu değişikliklerle başlangıç bölümü dâhil 80’e yakın madde değiştirildi.

Bunlar içinde 1995, 2001 ve 2004 anayasa değişiklikleri özellikle önemliydi; çünkü bu değişikliklerle 1982 Anayasasına özgürlük aşılanmıştı. Bu dönemde yapılan değişikliklerin ruhunu anlamak için birkaçına bakalım:

1995 değişiklikleriyle Anayasa’ya ilk defa temsilde adalet ve yönetimde istikrar arasında bir denge kurma zorunluluğu getirildi (m. 67). Bundan sonra yapılan yasal değişikliklerle barajların bir kısmı kaldırıldı ve barajlardan birini Anayasa Mahkemesi iptal etti.

TEMSİLDE ADALET VE YÖNETİMDE İSTİKRAR İLKELERİ

1970’li yıllarda yaşanan siyasal krizlere, zayıf koalisyon hükümetlerine ve yaşanan toplumsal bunalımlara bir tepki olarak 1982 Anayasası parlamentoda güven sorunu yaşamayan güçlü bir yürütme için “yönetimde istikrar” yönünde açık bir tercihte bulunuldu. Bu dönemde Anayasa’da bir engel bulunmadığından “çifte barajlı d’Hont sistemi” benimsendi ve 1986 yılında buna “kontenjan barajı” eklendi. Buna büyük illerin birden fazla seçim çevresine bölünmesinin yarattığı baraj da eklenecek olursa, toplam beş ayrı baraj bulunduğu sonucu çıkarılabilir.

Bu barajları incelemek yazını amacını aşar. Ancak bu barajlar sonucunda oluşan tablo ortaya konacak olursa, toplumun önemli bir kesiminin parlamentoda temsil olanağından yoksun kaldığı anlaşılabilir. 1987 seçiminin sonuçları şöyledir:

Görüldüğü gibi iktidar partisi ANAP geçerli oyların sadece 1/3 ünü alarak parlamentodaki sandalyelerin 2/3 üne yakınını elde etmişti. Bir başka anlatımla ANAP en fazla oy alan parti olduğundan barajlarla milletvekili sayısı siyasal gücünün iki katına çıkarılmıştı.

1995 değişiklikleriyle Anayasa’ya ilk defa temsilde adalet ve yönetimde istikrar arasında bir denge kurma zorunluluğu getirildi (m. 67).

Bundan sonra yapılan yasal değişikliklerle barajların bir kısmı kaldırıldı ve barajlardan birini Anayasa Mahkemesi iptal etti.

Bu arada belirtelim ki bu anayasa değişikliğinden sonra AYM isteseydi %10’luk ülke barajını iptal edebilirdi ve böyle yapsaydı çoğulcu demokrasiye büyük katkı yapmış olurdu.%10 barajı ülkede Kürt kökenli yurttaşların parlamentoya girmesini önlemek için kullanıldı. Oysa sorunların parlamentoda çözülmesi gerektiğine inanılıyorsa, bunun tam tersi yapılmalıydı.AYM’de aynı refleksle %10 ülke barajını Anayasaya aykırı bulmadı.

Her neyse…

Bu ayrı bir tartışma…

Barajlar tümüyle kaldırılmasa bile Anayasa’da barajların kaldırılması yönünde bir kapı aralanmış oldu. Bu yüzden bu adım çoğulcu demokrasi yönünde atılmış bir adım sayılabilirdi.

12 Eylül 1980 Darbesinin gerekçesine ve geçerlilik temeline ilişkin ibareler, 1995 Anayasa değişikliğiyle başlangıç bölümünün girişinden çıkarılmış ve Darbe’nin geçerlilik temeli kaldırılmıştır.

12 EYLÜL’ÜN İZLERİNİN ANAYASA’DAN SİLİNMESİ

12 Eylül’ün karşısında durma tutumu ülkede genel bir eğilimi yansıtmaktadır. Ancak 12 Eylül uygulamaları sırasında 12 Eylül’cülerin yanında duranların sayısının kabarıklığı ve verdikleri destek göz önüne alındığında bu eğilimin samimiyetinin sorgulanması gereği ortaya çıkar.

Bu konuda gerçek bir adım 1995 Anayasa değişiklikleri sırasında atılmıştır.

12 Eylül 1980 Darbesinin gerekçesine ve geçerlilik temeline ilişkin olarak şu açıklamalar yapılmıştı: "Ebedî Türk vatan ve milletinin bütünlüğüne ve kutsal Türk Devletinin varlığına karşı, Cumhuriyet devrinde benzeri görülmemiş bölücü ve yıkıcı kanlı bir iç savaşın gerçekleşme noktasına yaklaştığı sırada; Türk Milletinin ayrılmaz parçası olan Türk Silahlı Kuvvetlerinin, milletin çağrısıyla gerçekleştirdiği 12 Eylül 1980 harekâtı sonucunda, Türk Milletinin meşru temsilcileri olan Danışma Meclisince hazırlanıp, Millî Güvenlik Konseyince son şekli verilerek Türk Milleti tarafından kabul ve tasvip ve doğrudan doğruya O’nun eliyle vazolunan bu ANAYASA”

Bu ibareler 1995 Anayasa değişikliğiyle başlangıç bölümünün girişinden çıkarılmış ve Darbe’nin geçerlilik temeli kaldırılmıştır.

Bu adım 12 Eylül’ün izlerinin Anayasa’dan silinmesi yönünde önemli bir adımdır.

1982 Anayasasının özgün halinde 68/4 maddesindeki fiillerin işlendiğinin tespiti halinde siyasi partilerin kapatılması öngörülmüştü. 1995 değişikliğiyle bu fiillerin işlenmesi yeterli görülmedi, kapatılma kararı için “odak haline gelme” koşulu getirildi. 2001 değişikliğinde keyfiliği önlemek için “odak hale gelme” tanımlandı.

SİYASİ PARTİLERE İLİŞKİN DEMOKRATİK ADIMLAR

1982 Anayasası siyasi partileri demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurları olarak tanımlamasına rağmen, siyasal partilere ve üyelerine ağır yaptırımlar öngörmüştü.

Siyasi parti kapatma ile ilgili Anayasa kuralı zaman içinde yumuşatılmış ve parti kapatma zorlaştırılmıştır:

1. 1982 Anayasasının özgün halinde 68/4 maddesindeki fiillerin işlendiğinin tespiti halinde siyasi partilerin kapatılması öngörülmüştü.
2. 1995 değişikliğiyle bu fiillerin işlenmesi yeterli görülmedi, kapatılma kararı için “odak haline gelme” koşulu getirildi.
3. 2001 değişikliğinde keyfiliği önlemek için “odak hale gelme” tanımlandı.
4. 2001 değişikliğiyle suç odağı haline gelen partinin mutlaka kapatılmak zorunda olmaması öngörüldü. Mahkeme suçun ağırlığına göre kapatma yerine Devlet yardımından yoksun bırakma cezası da verebilirdi.

Anayasada kapatma ile ilgili kurallarda görülen değişimin bir benzerini üyelere uygulanacak yaptırımlarda da görmek mümkündür. Anayasanın özgün halinde kapatılan siyasal partilerin üyeleri için ayrıca şu yaptırım öngörülmüştü: "Temelli kapatılan siyasî partilerin kurucuları ile her kademedeki yöneticileri; yeni bir siyasî partinin kurucusu, yöneticisi ve denetçisi olamayacakları gibi, kapatılmış bir siyasî partinin mensuplarının üye çoğunluğunu teşkil edeceği yeni bir siyasî parti de kurulamaz.” (m. 69/7)1995’te yapılan yeni düzenlemeye göre hem kapatmaya neden olan üyeler hem de diğer üyeler için getirilen tek yaptırım beş yıl süreyle siyasi yasaklı olmak, yani “beş yıl süreyle bir başka partinin kurucusu, üyesi, yöneticisi ve deneticisi olam” amaktı.

Ancak parti üyelerinin karşılaşacakları yaptırım bununla sınırlı değildi. Asıl yaptırım kapatılan partinin neredeyse bütün milletvekillerinin üyeliklerinin düşmesi yönündeki yaptırımdı: "Anayasa Mahkemesinin kararında partinin kapatılmasına eylem ve sözleri ile sebebiyet verdiği belirtilen milletvekilinin üyeliği ile temelli olarak kapatılan siyasî partinin, kapatılmasına ilişkin davanın açıldığı tarihte, parti üyesi olan diğer milletvekillerinin üyeliği, kapatma kararının Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına tebliğ edildiği tarihte sona erer.” (m. 84/3)Buna göre bir siyasal parti kapatıldığında kapatma kararına neden olan milletvekilleri ile kapatma davasının açıldığı tarihteki milletvekillerinin üyeliği de düşmekteydi. 1995 yılında yapılan değişiklikle sadece “Partisinin temelli kapatılmasına beyan ve eylemleriyle sebep olduğu Anayasa Mahkemesinin temelli kapatmaya ilişkin kesin kararında belirtilen milletvekilinin milletvekilliği… sona erer”di.

• 1995’te diğer değişiklikler

1995 Anayasa değişiklikleri seçmen yaşının 20’den 18’e düşürülmesi, milletvekilliği statüsü ile ilgili demokratik adımlar, derneklere, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarına vs. yönelik demokratik düzenlemeler yer almaktaydı.

1995 değişikliklerinin eksik kalan kimi yönleri 2001 değişiklikleri sırasında tamamlandı.

• Yeniden özgürlükçü eğilime geri dönüş: 2001 değişiklikleri

1982 Anayasası’nı “12 Eylül Anayasası” olma özünden koparan asıl değişiklikler 2001 Anayasa değişiklikleridir.

1961 Anayasası’nda temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ya da kötüye kullanımının önlenmesine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemişti. Anayasa bunun tam tersine “temel hak ve özgürlüklerin özü” başlıklı maddeyle temel hakları korumaya yönelmişti: "Temel hak ve hürriyetler, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak, ancak kanunla sınırlanabilir./Kanun kamu yararı, genel ahlâk, kamu düzeni sosyal adâlet ve millî güvenlik gibi sebeplerle de olsa bir hakkın ve hürriyetin özüne dokunamaz.”

Maddede temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması değil “sınırlamanın sınırı” gösterilmiş ve “kamu yararı, genel ahlâk, kamu düzeni sosyal adâlet ve millî güvenlik gibi sebeplerle” bile olsa “bir hakkın ve hürriyetin özüne dokun”ulması yasaklanmıştı.

1961 Anayasasının bu düzenlemesi 1971 değişikliğinde bir genel sınırlama maddesine ve temel hakların kötüye kullanılmasının önlenmesine yönelik kapsamlı bir maddeye dönüştürüldü.

1971 Anayasa değişiklikleriyle getirilen sınırlamalar 1982 Anayasasında genişletildi.

1982 Anayasasında yer alan düzenlemenin asıl amacı sınırlandırılmamış bir hak bırakmamak ve katmerli bir sınırlama yapmaktı. Bu nedenle Anayasa bütün hak ve özgürlükler için çok sayıda genel sınırlama nedeni saydı ve ardından ilgili maddesinde her temel hak ve özgürlük için özel sınırlama nedeni belirledi. Düzenlemede hiçbir kuşkuya yer bırakmamak için genel sınırlama nedenlerinin Anayasadaki temel hak ve özgürlüklerin tümü için geçerli olacağı bildirildi.2001 değişikliğiyle, 1961 sistemine geri dönülerek “temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması”başlıklı madde bir genel sınırlama maddesi olmaktan çıkarıldı; bir “sınırlamanın sınırı” maddesine ya da bir “koruma” maddesine dönüştürüldü.

2001 değişiklikleriyle 1961 Anayasasında yer alan “öze dokunma yasağı” geri getirildi; “laik Cumhuriyet gereklerine aykırı olmama”, “ölçülülük ilkesine uygun olma” sınırlamanın sınırı olarak kabul edildi.

Özetle sınırlamanın sınırı 1982 Anayasası’nın ilk halinde son derece zayıflatılmışken, 2001 değişiklikleriyle 1961 sistemine yaklaştırıldı ve hatta kimi yönlerden temel hak ve özgürlüklerin lehine olmak üzere 1961 sistemini aşıldı.Bu nedenlerle 2001 değişikliklerinin “12 Eylül Anayasası”nda önemli gedikler açtığı ve rotayı özgürlükler eksenine çevirdiği söylenebilir.

Bu bağlamda 2001 değişikliklerinden sonra “12 Eylülle hesaplaşma”, “12 Eylül Anayasası ayıbından kurtulma” söylemlerinin maddi bir temele dayanmadığını söylemek gerekir.

1982 Anayasası mahkemeler tarafından ölüm cezası verilmesini olanaklı kılmıştı. Bu ceza aşamalı olarak Anayasadan ayıklandı. 2001 değişikliğiyle 38. maddeye “…savaş, çok yakın savaş tehdidi ve terör suçları halleri dışında ölüm cezası verilemez.” hükmü eklendi. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin eki 6 no’lu Protokol idam cezasını yasaklamıştı. Türkiye İdam cezasını tamamen kaldıran 6 no’lu Protokolü, 13 Ocak 2003 tarihinde imzaladığından, idam cezası Anayasa’da yer almasına rağmen fiilen kaldırılmış oldu. 2004 yılında yapılan Anayasa değişikliği bu uyumsuzluğu giderdi ve idam cezası Türk hukuk sisteminden tümüyle çıkarıldı.

İDAM CEZASININ KALDIRILMASI

1982 Anayasası mahkemeler tarafından ölüm cezası verilmesini olanaklı kılmıştı. Anayasanın 15. maddesinde “ölüm cezalarının infazı dışında kişinin yaşam hakkına” dokunulamayacağı belirtilmiş; 17. maddesinde “Mahkemelerce verilen ölüm cezalarının yerine getirilmesi hali” yaşam hakkının istisnası sayılmış ve 87. maddesinde TBMM’ye “mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek” yetkisi verilmişti.

Bu ceza aşamalı olarak Anayasadan ayıklandı.2001 değişikliğiyle 38. maddeye “…savaş, çok yakın savaş tehdidi ve terör suçları halleri dışında ölüm cezası verilemez.” hükmü eklendi.Böylece ilk aşamada ölüm cezası “savaş, çok yakın savaş tehdidi ve terör suçları”yla sınırlandırıldı.

Ölüm cezasının kaldırılması AB üyelik süreci çerçevesinde gerçekleşti.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin eki 6 no’lu Protokol idam cezasını yasaklamıştı.

Türkiye İdam cezasını tamamen kaldıran 6 no’lu Protokolü, 13 Ocak 2003 tarihinde imzaladığından, idam cezası Anayasa’da yer almasına rağmen fiilen kaldırılmış oldu.2004 yılında yapılan Anayasa değişikliği bu uyumsuzluğu giderdi ve idam cezası Türk hukuk sisteminden tümüyle çıkarıldı.

• Kadın-erkek eşitliği

2004 yılında yapılan değişiklikle Anayasa’ya “Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür” hükmü eklendi.

Değişikliğin gerekçesine şunlar söyleniyordu:“Öte yandan Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının 20 nci maddesinde herkesin kanunlar önünde eşit olduğu vurgulanmıştır. Avrupa Birliği Anayasa Taslağına ayrı bir bölümle ilave edilen Temel Haklar Şartının "III. Eşitlik " başlıklı Bölümünün 23 üncü maddesinde, "İstihdam, çalışma ve ücret de dahil olmak üzere her alanda, erkeklerle kadınlar arasında eşitlik sağlanacaktır." denilmektedir.”

Görüldüğü gibi gerek idam cezasının kaldırılması, gerekse kadın erkek eşitliği yönünde atılan adımlar AB üyelik sürecinin adımları olarak atıldı.

• Devlet Güvenlik Mahkemelerinin (DGM) kaldırılması

Hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmayan ve bu nedenle sürekli eleştiri konusu olan DGM’lerin yapısı önce 1999 Anayasa değişikliği ile yeniden düzenlendi; mahkemede askeri hâkimlerinvarlığına son verilerek sivil bir görünüm kazandırıldı.

Mahkeme 2004 Anayasa değişikliğiyle tümüyle kaldırıldı.

Bu listeyi uzatmak mümkündür. Ancak ana hatlarıyla özetlenen bu değişiklikler bir fikir vermeye yeterlidir.

Bütün bu değişikliklere bakıp bunların önemsiz gelişmeler olduğunu söyleyenlere ya anayasa hukukuyla ilgilenmekten vazgeçmelerini ya da en başından anayasa hukuku eğitimi almalarını tavsiye etmekten başka çarem yok.

Bunlar 1982 Anayasasının temel hak ve özgürlükler yönünden 1961 Anayasasına yaklaştığını ve hatta kimi yönlerden 1961 anayasasını aştığını tartışmaya yer bırakmaksızın gösteren değişikliklerdi.

Dolayısıyla 1995-2004 dönemi değişiklikleri 1982 Anayasasının otoriter ruhunu önemli ölçüde ortadan kaldırmış ve rotanın özgürlükçü anayasa yönüne çevrilmesini sağlamıştır.

Bu arada belirtmek gerekir ki bu değişikliklerin önemli bir nedeni AB üyelik sürecinde yapılan ulusal taahhütlerdir.

1999 yılında Helsinki’de yapılan Avrupa Birliği üyelik müzakerelerinden sonra, Türkiye tam üyelik için aday olarak kabul edildi.Bu çerçevede 2000 yılında hazırlanan “Katılım Ortaklığı Belgesi”ne uygun olarak 2001 yılında Bakanlar Kurulu kararıyla “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” yürürlüğe girdi.

Bu çerçevede “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı çerçevesinde yapılması gerekli tedbirlerle ilgili olarak” çeşitli kanunlarda değişiklikler yapıldı.

Kopenhag Siyasi Kriterleri adı verilen kriterleri hayata geçirmeye çalışan bu paket kanunun teması “insan hakları”ydı. Kanunda Türk Ceza Kanunu, Dernekler Kanunu, Vakıflar Kanunu, Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu, Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu, Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu, Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun, Basın Kanunu, Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu, Yabancı Dil Eğitimi ve Öğretimi Kanunu, Serbest Bölgeler Kanunu olmak üzere toplam 11 kanunda değişiklikler öngörüldü.

Bunun anlamı şuydu: Anayasa’da yapılan değişiklikler, AB üyelik sürecindeki yükümlülükler nedeniyle hızla kanuni düzenlemelere dönüştürülüyor ve Anayasa değişikliklerinin kâğıt üstünde kalması önleniyordu.

Böylece 1995 yılında başlayan anayasayı değiştirme süreci, AB adaylığının gerektirdiği anayasa değişiklikleriyle devam etti.Ama bundan önce de siyasal aktörler çözüm arayışına girmişlerdi.

1995 değişiklikleri dışında TBMM İçtüzüğü 1996 yılında çok kapsamlı bir değişikliğe uğratılmıştı.

1982 Anayasası TBMM’ye 6 ay içinde yeni bir İçtüzük yapma zorunluluğu getirmişti (Geçici m. 20.). Buna rağmen TBMM 1996 yılına kadar yeni bir İçtüzük çıkaramadı. Bu yüzden İçtüzükte 1961 Anayasası döneminde çıkarılan ve yeni sistemle uyum sağlaması olanaksız olan hükümler varlığını sürdürmekteydi.

1996 yılında yapılan değişiklikle hem İçtüzük ile Anayasa arasındaki uyumsuzluk giderildi, hem de TBMM’nin etkin bir yasama ve denetim faaliyeti yapmasını sağlayacak kapsamlı değişiklikler yapıldı.2000’li yılların hemen başında “liyakat” ilkesini hayata geçirecek devrim niteliğinde bir adım atıldı. Kamu personeli artık ÖSYM tarafından yapılacak Kamu Personeli Seçme Sınavına (KPSS) girecek ve burada aldıkları puana göre memuriyete yerleştirileceklerdi.Torpil ve kayırmacılığa son veren bu uygulama memurların objektif esaslara göre istihdamını olanaklı kılacaktı. (Bugün de yürürlükte olan sistem amacından sapmış bulunmaktadır, çünkü yazılı sınavdan sonra yapılan mülakatlar torpil ve kayırmacılığı yeniden sisteme sokmuştur. Öte yandan kurumların KPSS dışında çeşitli yollarla eleman istihdam edebilmeleri bu sistemden beklenen yararın elde edilmesini olanaksızlaştırmıştır.)

Aynı dönemde 1920’li yıllardan kalan Türk Ceza Kanunu, Türk Medeni Kanunu, Borçlar Kanunu, Ticaret Kanunu gibi temel kanunlarla ilgili çalışmalar tamamlandı.

Özetlemek gerekirse bu dönem bir “reform dönemi” olarak adlandırılabilir.

Bu reformların gündeme gelmesi nasıl mümkün oldu?

Sonraki yazıya…