Devlet içinde ikinci bir devlet mi kuruluyor?

HUKUK

15 Mayıs 2024’te Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülerek  Genel Kurul’a sevkine karar verilen Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfı, “ne gibi tehlikeler içeriyor?”, “vakıfla devlet içinde yeni bir devlet mi kuruluyor?”, “vakfın ortaya çıkaracağı sorunları” Anayasa Hukukçusu Prof. Dr. Serap Yazıcı Özbudun yazdı.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu, 15 Mayıs 2024’te Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfı hakkında kanun teklifini görüşerek teklifin Genel Kurul’a sevkine karar verdi. 11 madde ve bir geçici maddeden oluşan teklif, Genel Kurul’da kabul edilerek kanunlaştığı takdirde önemli sorunlara yol açacağı izlenimini uyandırmaktadır. Bu teklifin Dışişleri Komisyonu’nda görüşülmeden ve kamuoyunda tartışılmadan kanunlaşmasından endişe duyduğum için bu yazıda söz konusu teklifi usul ve içerik yönünden değerlendirmeye çalışacağım.

1. USULE İLİŞKİN SORUNLAR

a) Tali Komisyonun By-Pass Edilmesi

 Meclis İçtüzüğünün 23’üncü maddesinin ilk fıkrası, “Tekliflerin (…) hangi komisyonlarda görüşüleceği, esas ve tali komisyonların hangisi olacağı, işin komisyonlara havalesi sırasında Başkanlık tarafından tespit edilir.” hükmüne yer vermektedir. Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfı Kanunu Teklifinin ikinci sayfasında “Tali Komisyon-Dışişleri, Esas Komisyon-Plan ve Bütçe” şeklinde bir ifade yer almaktadır. Ne var ki teklif, tali komisyon olarak Dışişleri Komisyonu’na sevk edilmemiştir. Bu nedenle teklif metninin ikinci sayfasındaki bu ibare gerçeğe aykırıdır. Üstelik Plan ve Bütçe Komisyonu’nda 15 Mayıs 2024’te yapılan görüşmelerde teklifin Dışişleri Komisyonu’na sevk edilmesi gerektiği üyeler tarafından vurgulandığı halde bu husus dikkate alınmamıştır. Oysa teklifin içeriği, Dışişleri Bakanlığı ile doğrudan doğruya ilişkilidir.

b) Anayasaya Uygunluğun Göz Ardı Edilmesi

Anayasamızın 2’nci maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi, Anayasayı izleyen bütün hukuk metinlerinin Anayasaya uygun olmasını gerektirir. Nitekim Anayasamız, Anayasanın Bağlayıcılığı ve Üstünlüğü başlıklı 11’inci maddesinde şu hükme yer vermiştir: “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” 

Bu hüküm, tüm kamu makamlarının her tür eylem ve işleminde anayasaya uygunluğa azami özen göstermesi gerektiğini ifade etmektedir. Meclis İçtüzüğünün 38’inci maddesi ise kanunların yapımında anayasaya uygunluğun dikkate alınmasını sağlayacak şu hükme yer vermiştir:“Komisyonlar, kendilerine havale edilen tekliflerin ilk önce Anayasanın metin ve ruhuna aykırı olup olmadığını tetkik etmekle yükümlüdürler. Bir komisyon, bir teklifin Anayasaya aykırı olduğunu gördüğü takdirde gerekçesini belirterek maddelerin müzakeresine geçmeden reddeder.”

Ne var ki İçtüzüğün bu hükmü, Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfı Kanun Teklifinin görüşmeleri sırasında dikkate alınmamıştır. Üstelik kanun tekliflerinin anayasaya uygunluk yönünden incelenmemesi, sadece bu teklifin komisyon görüşmelerinde değil, 28. dönem TBMM’nin gündemindeki bütün kanun teklifleri yönünden kural haline getirilmiştir. Kısacası 28. dönem TBMM çoğunluğu, Türkiye’ye hâkim olan anayasasızlaştırmanın temel bir enstrümanıdır. Muhalefetin tüm itirazlarına rağmen bu anayasasızlaştırma tutumu kararlılıkla sürdürülmektedir.

Teklif yürürlüğe girdiği takdirde devlet hayatında karmaşaya ve yetki çatışmalarına zemin oluşturacaktır. Çünkü bu teklifin kanunlaşmasıyla birlikte Cumhurbaşkanlığı dâhil olmak üzere bütün bakanlıkların yanında bunları güçlendirmek amacıyla vakıf kurulması meşrulaşacaktır. Bu ise devlet içinde yeni bir devletin yaratılacağı anlamına gelmektedir.

2.TEKLİFİN İÇERİĞİNE İLİŞKİN SORUNLAR

a) Vakfın Amaç ve Faaliyetleri

Teklifin Amaç ve Kapsam başlıklı 1’inci maddesi şu hükme yer vermektedir: “Bu Kanunun amacı, Dışişleri Bakanlığı teşkilatının faaliyetlerinin güçlendirilmesi ile personelinin temsil kabiliyeti yüksek ve donanımlı yetiştirilmesinin desteklenmesi ve bu Kanun kapsamında belirlenen faaliyetlerin icrası amacıyla merkezi Ankara'da olan Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfının kurulmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.

Bu Kanun; Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfının faaliyetleri, organları, gelirleri ve muafiyetleri, kuruluşuna ilişkin hususlar ile diğer iş ve işlemlerini kapsar.” 

Vakfın Faaliyetleri başlıklı 3’üncü maddesi ise şu hükme yer vermiştir:“Vakıf amaçlarını gerçekleştirmek için aşağıdaki faaliyetlerde bulunabilir:

a) Bakanlığın hizmet kalitesinin artırılması amacıyla her türlü taşınır ve taşınmaz almak, kiralamak, inşa etmek, gerektiğinde bunların kullanımını kısmen veya tamamen Bakanlığa bırakmak, her türlü taşıt aracı almak, kiralamak, gerektiğinde Bakanlığa tahsis etmek.

b) Bakanlığa ait veya tahsisli olup, güncel olarak ihtiyaç duyulmayan taşınmazların ilgili mevzuat hükümlerine uyulmak suretiyle Bakanlık yararına değerlendirilmesine yönelik çalışmalar yapmak.

c) Yükseköğretim kurumları kurmak.

ç) Personelin niteliklerinin ve temsil kabiliyetinin geliştirilmesini desteklemek.

d) Vakfa gelir temin edilmesi ve Vakfın amaçlarına tahsis edilmesi maksadıyla; yurt içinde ve yurt dışında taşınır ve taşınmaz almak, satmak, kiralamak; ayni ve nakdi, fikri ve sınai her türlü hak ve alacağı temin etmek; takas, trampa, ipotek tesisi ve benzeri tasarruflarda bulunmak; taşınmaz inşa etmek ve ettirmek; Devlet iç borçlanma senetleri ve 4749 sayılı Kanun kapsamında Hazine Müsteşarlığı Varlık Kiralama Anonim Şirketi tarafından ihraç edilen kira sertifikaları, şirket tahvilleri, hisse senetleri ve sair menkul kıymetler almak, satmak; şirket ve ticari işletme kurmak, işletmek, işlettirmek.”

Bu iki hüküm birlikte incelendiğinde, Dışişleri Bakanlığı’nın faaliyetlerini güçlendirmek ve personelinin temsil kabiliyetini desteklemek için bir vakıf kurulacağı, bu vakfa ağırlıklı olarak ticarî faaliyetlerde bulunma yetkisi tanınacağı anlaşılmaktadır. Ancak vakıf, ticarî faaliyetler yanında yükseköğretim kurumları kurmak gibi bir yetkiye de sahip olacaktır.1’inci maddenin mefhum-u muhalifinden Dışişleri Bakanlığı’nın faaliyetlerinin zayıf olduğu, personelinin de temsil kapasitesinin düşük olduğu gibi bir sonuç çıkmaktadır. Oysa Dışişleri Bakanlığı’nın beş yüz yıllık bir mazisi olup personeli de tüm dünyada güçlü bir saygınlığa sahiptir. Nitekim Kanunun genel gerekçesinde de bu gerçeği teyit eden şu ifadelere yer verilmiştir: “Dünyada 261 diplomatik ve konsüler misyonla en geniş üçüncü diplomatik ağa sahip Dışişleri Bakanlığı bölgesinde ve küresel alanda aktif bir dış politika izlemektedir.” 

Bu ise kanunun amacıyla gerekçesinin çeliştiğini göstermektedir. Bu çelişki ise ister istemez kanun teklifinin başka amaçlarla hazırlandığı, ancak o amaçların açıklanmadığı şeklinde bir şüpheye yol açmaktadır.Teklif yürürlüğe girdiği takdirde devlet hayatında karmaşaya ve yetki çatışmalarına zemin oluşturacaktır. Çünkü bu teklifin kanunlaşmasıyla birlikte Cumhurbaşkanlığı dâhil olmak üzere bütün bakanlıkların yanında bunları güçlendirmek amacıyla vakıf kurulması meşrulaşacaktır. Bu ise devlet içinde yeni bir devletin yaratılacağı anlamına gelmektedir. Üstelik bu yöntem, Anayasanın 6’ncı maddesinin 3’üncü fıkrasını da ihlâl etmektedir. Bu hüküm şöyledir: “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.”Ortaya çıkması muhtemel bu sorunlar komisyonda vurgulandığı halde üyelerin bu yöndeki eleştirileri dikkate alınmamıştır.[1]

Denetleme kurulunun kendisini seçen bir organı objektif bir denetimden geçirmesi mümkün görünmemektedir. Eğer gerçek bir denetim amaçlanıyorsa denetim kurulu üyelerinin seçiminde başka bir usulün benimsenmesi gerekirdi.

b) Vakfın Organları

Teklifin 4’üncü maddesinin ilk fıkrası, vakfın mütevelli heyeti, yönetim kurulu ve denetleme kurulu olmak üzere üç organdan oluşacağını düzenlemiştir.Teklifin 4’üncü maddesinin 2’nci fıkrasına göre vakfın karar organı mütevelli heyetidir. Mütevelli heyetin başkanı, Dışişleri Bakanı’dır.

4’üncü maddenin 2’nci fıkrasına göre mütevelli heyeti, Dışişleri Bakanı tarafından beş yıl için seçilecek on üyeden oluşacaktır. Aynı fıkra, mütevelli heyet üyelerinin kimler olabileceğini düzenlemiştir. Buna göre, “Dışişleri Bakanlığında Genel Müdür veya Büyükelçi ve üstü seviyede görev yapan veya yapmış kişiler ile akademi ve iş dünyasından alanında temayüz etmiş kişiler” mütevelli heyet üyesi olabilecektir.

4’üncü maddenin 3’üncü fıkrası, yönetim kurulunu düzenlemektedir. Bu fıkraya göre yönetim kurulu, vakfın icra ve temsil organı olacaktır. Yönetim kurulu, mütevelli heyeti tarafından üç yıl için seçilecek başkan ve dört üyeden oluşacaktır. Fıkrada yönetim kurulu üyelerinden en az birinin finans uzmanı olması gerektiği özellikle vurgulanmıştır.Teklifin 4’üncü maddesinin 4’üncü fıkrası, vakfın denetleme kurulunu düzenlemektedir. Buna göre denetleme kurulu üyeleri, mütevelli heyeti tarafından üç yıl için seçilecek üç üyeden oluşacaktır. Denetleme kurulunun iki üyesi Dışişleri Bakanlığı mensubu, bir üyesi ise Hazine ve Maliye Bakanlığı mensubu olacaktır. Aynı fıkra, denetleme kurulunun vakfın hesaplarını ve faaliyetlerini denetlemekle görevli olacağını düzenlemiştir.

Burada dikkat çekilmesi gereken önemli bir husus, denetleme kurulunun kendisini seçen mütevelli heyetini objektif olarak denetleyip denetleyemeyeceği meselesidir. Mütevelli heyeti, vakfın karar organıdır. Bu nedenle vakfın pek çoğu akçeli nitelik taşıyan faaliyetleri, mütevelli heyeti tarafından kararlaştırılacaktır. Denetleme kurulunun kendisini seçen bir organı objektif bir denetimden geçirmesi mümkün görünmemektedir. Eğer gerçek bir denetim amaçlanıyorsa denetim kurulu üyelerinin seçiminde başka bir usulün benimsenmesi gerekirdi.Bu husus, komisyon görüşmelerinde üyeler tarafından vurgulandığı halde teklif metninde herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Zaten 28. dönem TBMM komisyonları ve Genel Kurulu, muhalefetin eleştirileri ne ölçüde haklı olursa olsun bu eleştirileri dikkate almayan bir yöntemle çalışmaktadır. Dolayısıyla teklifler komisyona ve Genel Kurul’a nasıl sevk edilmişse noktasına ve virgülüne dokunulmadan iktidar blokunun oylarıyla kabul edilmektedir.Bu ise iktidar bloku milletvekillerinin teklifler üzerinde değişiklik yapma iradesine sahip olmadıkları, bu metinleri kendilerine iletildiği şekliyle komisyon ve Genel Kurul’dan geçirmekle görevlendirildikleri şüphesine yol açmaktadır.

Teklifin 9’uncu maddesi, 31 Mayıs 2006 tarihli ve 5510 sayılı Kanunun ek 20’nci maddesine yaptığı yollama ile Dışişleri Teşkilatını Güçlendirme Vakfında görev yapacak olanların emeklilik ve yaşlılık aylıklarının kesilmeyeceğini düzenlemiştir. Böylece bu vakıfta görev yapacak olanlara emeklilik ve yaşlılık aylıkları yanında ek bir gelir yaratılmıştır.Teklifin geçici 1’inci maddesinin 2’nci fıkrası şu hükme yer vermektedir: “Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde Vakfın kuruluş işlemlerinde kullanılmak ve kalanı kuruluş tamamlandıktan sonra Vakfa bırakılmak üzere Bakanlık bütçesinden on milyon Türk Lirası Vakfa aktarılır.”

Teklifin bu hükmü ise bütçe kanununa uygunluk yönünden tartışma yaratacak mahiyettedir. Bilindiği gibi her bakanlığın bütçesi, bütçe kanunlarıyla belirlenmekte; bakanlıklara tahsis edilen bütçe paylarının nerelere harcanacağı bütçe kanunlarında gösterilmektedir. Bu kanun teklifi yürürlüğe girdiği takdirde vakfın kuruluşunun gerektirdiği on milyon Türk Lirasının temini için Dışişleri Bakanlığı’nın kendisine tahsis edilen bütçenin hangi kaleminde değişiklik yapacağı da belirsizdir. Bu nedenle teklifin geçici 1’inci maddesinin yukarıda aktardığım hükmü, bütçe kanununa uygunluğu yönünden gözden geçirilmelidir. Bu husus da komisyonda dile getirilmiştir. Ancak teklifte herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.

Vakfın faaliyetlerini düzenleyen 3’üncü madde, vakfa ticarî nitelik taşıyan pek çok yetki tanımıştır. Vakfın karar organı mütevelli heyetidir. Mütevelli heyetin başkanı ise Dışişleri Bakanı’dır. Böylece Dışişleri Bakanı, bir yandan uluslararası ilişkileri yürütürken diğer yandan basiretli bir tüccar gibi hareket etmek ve karar almak zorunda kalacaktır. 

3.TEKLİFİN TARTIŞILMASI GEREKEN DİĞER YÖNLERİ

1. Benimsenen hükümet sisteminin türü ne olursa olsun, bir ülkenin en önemli bakanlıklarından birinin Dışişleri Bakanlığı olduğunda kuşku yoktur. Uluslararası ilişkilerin iç politika üzerindeki etkisi arttıkça Dışişleri Bakanlıkları hükümet politikalarının şekillenmesinde geçmişe kıyasla daha büyük önem kazanmıştır. Bu nedenle bir ülkenin Dışişleri Bakanının omuzlarında ciddi bir yükün olduğu kabul edilmelidir.

15 Mayıs 2024’te Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşmeleri tamamlanan kanun teklifi ise Dışişleri Bakanı’nın omuzlarına aslen yükümlü bulunduğu işlerle bağdaşması mümkün olmayan yeni sorumluluklar yüklemektedir. Çünkü vakfın faaliyetlerini düzenleyen 3’üncü madde, vakfa ticarî nitelik taşıyan pek çok yetki tanımıştır. Vakfın karar organı mütevelli heyetidir. Mütevelli heyetin başkanı ise Dışişleri Bakanı’dır. Böylece Dışişleri Bakanı, bir yandan uluslararası ilişkileri yürütürken diğer yandan basiretli bir tüccar gibi hareket etmek ve karar almak zorunda kalacaktır. Bu ise ya dış politika faaliyetlerinin aksamasına yol açacak veya vakfın ticarî faaliyetlerinin gereği gibi sürdürülmesini önleyecektir. Bu nedenle Dışişleri Bakanı gibi önemli bir aktöre asıl görev alanıyla bağdaşması mümkün olmayan ticarî faaliyetlerin sorumluluğunun yüklenmesi fevkalade isabetsiz olmuştur.

Vakfın mütevelli heyeti başkanı olan Dışişleri Bakanı, vakfın ticarî faaliyetleri çerçevesinde suç teşkil eden bir fiil icra ederse bu fiil görevle ilişkili bir suç olarak mı değerlendirilecektir? Bu şekilde değerlendirilmesi halinde meclis soruşturması mekanizması aracılığıyla yargılama yetkisi Yüce Divan’a mı ait olacaktır?

2. Teklifin 3’üncü maddesi, vakfın faaliyetlerini düzenlemiştir. Bu faaliyetlerin önemli bir bölümü ticarî nitelik taşımaktadır. Bu ticarî faaliyetlere ilişkin her tür kararı alma yetkisi de mütevelli heyetine ait olacaktır. Mütevelli heyet üyeleri aldıkları kararlarla Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin ve Dışişleri Bakanlığı’nın menfaatlerini değil de kendi şahsî menfaatlerini gözetecek olurlarsa suç teşkil edecek bu fiilleri yargılama mercii ile bu yargılamanın usulü ne olacaktır?

Anayasamızın 106’ncı maddesi 5 ve devamı fıkralarında bakanların görevleriyle ilgili suçlarından dolayı cezaî sorumluluklarının meclis soruşturmasını takiben gerçekleşebileceği düzenlemelerine yer vermiştir. Gene aynı fıkralar kapsamında bakanları görevleriyle ilgili suçlarından dolayı yargılama yetkisi, Yüce Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesi’ne tanınmıştır. Bu kanun teklifi kapsamında ise dikkate alınması gereken husus, mütevelli heyeti başkanının suç teşkil eden bir fiili olması halinde izlenecek yöntemin ne olacağı meselesidir. Halen görevdeki Dışişleri Bakanını tenzih ederek bu soruya cevap bulmak gerekir. Vakfın mütevelli heyeti başkanı olan Dışişleri Bakanı, vakfın ticarî faaliyetleri çerçevesinde suç teşkil eden bir fiil icra ederse bu fiil görevle ilişkili bir suç olarak mı değerlendirilecektir? Bu şekilde değerlendirilmesi halinde meclis soruşturması mekanizması aracılığıyla yargılama yetkisi Yüce Divan’a mı ait olacaktır?Bununla bağlantılı diğer soru ise vakfın mütevelli heyet üyelerinin iştiraki ile işlenen fiillerde mütevelli heyet üyelerinin yargılama yetkisinin hangi organa ait olacağı meselesidir. Komisyonda bu konuya da açıklık kazandırılması gerektiğini vurguladığım halde teklif sahipleri tarafından bir açıklama yapılmamıştır.

Teklifin öngördüğü biçimde bir yükseköğretim kurumu açıldığında Dışişleri Bakanlığı’nın personel istihdamında diğer kurumlardan mezun olan gençler aleyhine haksız bir rekabet ortamı yaratılabilecektir.

3. Bir başka sorun ise teklifin düzenlediği vakfa yükseköğretim kurumu kurma yetkisinin tanınmasıdır. Türkiye’nin en önemli meselelerinden birinin son yıllarda yükseköğretim kurumlarının sayılarındaki hızlı artışla birlikte akademik standartlarında gözle görülür zayıflamanın ortaya çıkmasıdır. Devlet ve vakıf üniversitelerinin pek çoğunda Dışişleri Bakanlığı kadrolarında çalışabilecek personeli yetiştiren uluslararası ilişkiler bölümü bulunmaktadır. Bu bölümlerdeki eğitim ve öğretim kalitesini yükselterek Dışişleri Bakanlığı tarafından istihdam edilecek kadroların kalitelerini yükseltmek yerine yeni bir kurum açılmasına zemin hazırlanması, rasyonel görünmemektedir. Bu husus da komisyon üyeleri tarafından dile getirildiği halde teklif sahiplerince herhangi bir karşılık verilmemiştir.

Dahası teklifin öngördüğü biçimde bir yükseköğretim kurumu açıldığında Dışişleri Bakanlığı’nın personel istihdamında diğer kurumlardan mezun olan gençler aleyhine haksız bir rekabet ortamı yaratılabilecektir.Nihayet asıl amaç Dışişleri Bakanlığı’nın performansını yükseltmekse öncelikle meslekten gelmeyen kişileri büyükelçi olarak atama biçimindeki uygulamadan vazgeçilmesi gerekir. Buna ek olarak Türkiye’nin en kıymetli diplomatlarını yetiştiren, kuruluşu 1859’a uzanan Mülkiye ile diğer köklü üniversitelerin uluslararası ilişkiler bölümlerinin standartlarını yükseltecek tedbirler, maksada ulaşmakta daha doğru bir yol olacaktır.

----

[1] TBMM Tutanak Hizmetleri Başkanlığı, Plan ve Bütçe Komisyonu Tutanağı, 15 Mayıs 2024, https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Komisyon-Tutanaklari-Sonuc